Oproer aan banden gelegd

Afgelopen weken is de roep om preventief groepen mensen te kunnen arresteren flink aangezweld. Met het oog op het voetbaltournooi EK 2000 wordt er hard gewerkt aan een nieuwe wet die 'bestuurlijke ophouding' mogelijk moet maken. Ravage heeft de beschikking gekregen over de nog geheime schrikbarende wetsvoorstellen. Met deze wet in de hand komt er een einde aan de cultuur van vrijheid van demonstratie en manifestatie in Nederland.

'Bij dreiging rellen verdachten in cel', 'Politie eist infiltratie hooligans', 'Supporters Vitesse massaal gearresteerd'. Met het uit de hand gelopen feestje van Feyenoord, ter ere van het behalen van het Nederlands kampioenschap voetbal, hebben minister Peper van Binnenlandse Zaken en consorten opnieuwe een argument gevonden om repressieve wetgeving bij openbare ordeverstoringen in te voeren. Er wordt al een tijd gewerkt aan twee wetsvoorstellen. De eerste, het 'bestuurlijk ophouden', wordt gemaakt in het kader van EK 2000. De tweede is vooral een vervolg op de maatregelen tijdens de Eurotop, waarbij Justitie op de vingers werd getikt voor de inzet van artikel 140. Het betreft een aanpassing van artikel 141, openlijke geweldpleging.

Met de rellen in Rotterdam in de rug verkondigt minister van Binnenlandse Zaken Bram Peper het 'preventief' oppakken van 'potentiële' relschoppers als oplossing. Burgemeester Deetman, hoofdofficier van justitie Klopper Gerretsen en hoofdcommissaris Lutken doen er een schepje bovenop door te eisen dat "undercover agenten en burgerinformanten moeten kunnen infiltreren in georganiseerde bendes van voetbalvandalen, zodra de openbare orde op het spel staat". Hoofdcommissaris Bakker van Gelderland Midden en belast met voetbalvandalisme in de Raad van Hoofdcommissarissen, vindt dat de bevoegdheden van de politie na het Van Traa onderzoek teveel aan banden zijn gelegd en pleit voor herwaardering van de opsporingsmethodes.

Het is oorlogstaal, die we de afgelopen twintig jaar al veel vaker gehoord hebben. Na de rellen rondom de ontruiming van het kraakpand de Mariënburgt in Nijmegen in 1986 (toen heel creatief artikel 140 werd herontdekt), na de ontruiming van het WNC in Groningen, na rellen met voetbalsupporters in Groningen, Beverwijk, of willekeurig welke plaats en na de Eurotop in Amsterdam. Toch moest keer op keer, met een blik op de Europese Rechten van de Mens (ERVM), de oorlogstrom weer in de ijskast. Collectieve preventieve hechtenis is op grond van artikel 5 van het ERVM onmogelijk.

Openbare orde

In de wet is al een heleboel geregeld over de bevoegdheden van de burgemeester op het terrein van openbare orde. Dit is allemaal geregeld in de Gemeentewet artikel 172 t/m 176. Deze artikelen geven aan dat de burgemeester belast is met de handhaving van de openbare orde en de macht om noodbevelen of een noodverordening af te kondigen. Een noodtoestand kan worden afgekondigd bij 'oproerige bewegingen, ernstige wanordelijkheden en rampen, dan wel bij ernstige vrees voor het ontstaan daarvan'.

De laatste jaren gebruiken burgemeesters noodmaatregelen vooral bij de zogenaamde risicowedstrijden uit het betaalde voetbal, maar ook bij demonstraties of andere acties wordt de noodtoestand uitgeroepen. Bekend voorbeeld is de ontruiming van de Lucky Luyk op 11 oktober 1982, maar ook bij de ontruiming van het Vredes Actie Kamp te Woensdrecht op 27 juni 1994 werd de noodtoestand afgekondigd. In Volkel werd in september 1990 zelfs een noodverordening afgekondigd, nadat een actiegroep een stuk land had kocht. Recentelijk zijn het vooral de grote internationale conferenties geweest (NAVO top in Noordwijk, Eurotop in Maastricht, Amsterdam en ook Noordwijk) waarbij een noodverordening werd ingesteld.

Er bestaat een klein verschil tussen het overtreden van een noodverordening en een noodbevel. Overtreding van een bevel is een misdrijf en kan een straf opleveren van drie maanden (art 184 Sr). Overtreding van een verordening is geen misdrijf, maar een overtreding, maximale straf twee maanden (art 443 Sr). Omdat dit geen misdrijf is, kan de politie iemand niet langer dan de gebruikelijke zes uur vasthouden (als je tenminste een legitimatiebewijs bij je draagt, anders ben je een anonieme verdachte).

Maar ook daarvoor zijn oplossingen bedacht, namelijk art 540 e.v. van het wetboek van Strafvordering. Hierbij gaat het om rechterlijke bevelen ter handhaving van de openbare orde, die door een rechter commissaris kunnen worden gegeven. Er moet sprake zijn van aantasting van de openbare orde, het moet een feit zijn waarvoor geen preventieve hechtenis bestaat en er moet een groot gevaar zijn voor herhaling. De rechter commissaris kan dan een soort preventieve hechtenis bevelen voor de periode dat de noodverordening geldt.

Wetsvoorstellen

Op twee plekken in de Gemeentewet (artikel 154a en artikel 176a) wordt in de wetsvoorstellen geregeld dat 'de burgemeester bevoegd is door hem aangewezen groepen van personen op een door hem aangegeven plaats tijdelijk te doen ophouden. De ophouding kan mede omvatten het overbrengen naar die plaats'. De maatregel geldt 'jegens personen die door hem (de burgemeester) daartoe aangewezen specifieke onderdelen van een bevel als bedoeld in artikel 175 of van een algemeen bindend voorschrift als bedoeld in artikel 176, groepsgewijs niet naleven' en 'indien het ophouden noodzakelijk is ter voorkoming van voortzetting of herhaling van de niet naleving en de naleving redelijkerwjis niet op andere geschikte wijze kan worden verzekerd'. De maximumtermijn van ophouden zou op twaalf uur liggen, maar in principe moet die zo kort mogelijk zijn.

Een ander belangrijk punt is dat 'de burgemeester de ophouding niet laat overgaan dan na het doen van enige waarschuwing'. Bovendien moet de 'plaats van ophouding geschikt zijn voor de opvang van de op te houden peronen'. Ten slotte moet de burgemeester 'zo spoedig mogelijk een verslag van bevindingen maken'. Belangrijk verschil tussen de twee voorgestelde artikelen is dat 176a bedoeld is voor uitzonderingstoestanden en art 154a voor situaties 'die kunnen worden voorzien'. De gemeenteraad kan de burgemeester bij verordening (denk aan de APV) bovenstaande bevoegdheden geven.

Met deze voorstellen in de hand wordt de macht van de burgemeester weer een flink stuk groter. Een verordening of noodmaatregel kan veel effectiever worden afgedwongen en zal wellicht vaker worden ingezet.

Het wetsvoorstel zo puur sec bekeken blijkt dat 'bestuurlijke ophouding' alleen toegepast kan worden als:

blijkt dat de inzet van bestaande maatregelen geen adequate oplossing biedt bij de bestrijding van grootschalige ordeverstoringen, kan als ultimum remedium worden overgegaan tot het nemen van vrijheidsontnemende maatregelen als hier wordt voorgesteld;

er moet sprake zijn van een 'massaal karakter';

de bevoegdheid kan uitsluitend worden toegepast ten aanzien van de door de burgemeester aangewezen groepen;

er niet naleving groepsgewijs heeft plaatsgevonden;

de reguliere maatregelen tekort schieten;

duidelijk is voor de betreffende persoon welke handeling ver dan geboden is.

Repressief

Hoewel de politici en politie in de krant ferme taal uitslaan over preventief oppakken, biedt dit wetsvoorstel deze mogelijkheid niet. Letterlijk staat er in de Memorie van Toelichting: 'overwogen is de bevoegdheid te laten uitstrekken tot dreigende niet naleving van de aangewezen voorschriften, waarbij zou worden opgetreden, indien met stellige zekerheid de verwachting bestaat en dit ook kan worden aangetoond dat een groep voornemens is als zodanig vastgestelde en aangewezen voorschriften te overtreden'. Hier is van afgezien, 'vanwege de geringe zekerheid die deze constructie biedt met betrekking tot het zich voordoen van ordeverstorend gedrag'.

Met andere woorden: de juristen zetten de politici en politie wat dit betreft gelukkig op hun plek. Dit betekent dat bestuurlijke ophouding nooit preventief mag worden ingezet; er zal altjd sprake moeten zijn van 'niet naleving' van een specifiek voorschrift. Volgens de Memorie van Toelichting moet erg concreet en duidelijk zijn welke handeling ver of geboden is.

Dat mensen niet preventief kunnen worden opgepakt houdt niet in dat de wetsvoorstellen flink repressief zijn. Het gaat hier vooral om de interpretatie van termen als 'oproerige beweging', 'ernstige verstoring van de openbare orde' en 'vermoeden van'. Op basis hiervan kan de burgemeester een noodbevel doen uitgaan.

In de Memorie van Toelichting worden voetbalsupporters en krakers bij uitstek genoemd als doelgroepen. Wat voetbalsupporters betreft wordt als volgt gefilosofeerd: 'Met betrekking tot de bestrijding van voetbalvandalisme is voorstelbaar dat de maatregel inhoud dat supportersgroepen zich in een daartoe aangewezen gedeelte van de speelstad moeten ophouden'. Dit 'noodbevel' zou standaard in de APV van steden met profclubs uit het betaalde voetbal moeten worden opgenomen en in andere steden indien nodig meteen worden uitgevaardigd. Elke supporter die zich dan niet aan deze regel houdt kan twaalf uur 'bestuurlijk worden aangehouden', als hij of zij niet reageert op een waarschuwing. De bewegingsvrijheid van supporters wordt hiermee definitief beperkt. Voortaan wordt het bij een bezoek aan een uitwedstrijd van een club flink oppassen waar je gaat of staat.

Misplaatst beroep

De directe verwijzing naar krakersrellen komt nogal vreemd over, maar zegt misschien wel iets over de interpretatie van 'oproerige beweging'. Eigenlijk al sinds het begin van de jaren negentig is er bij geen enkele ontruimingsoperatie sprake geweest van een noodtoestand. Artikel 175/176 is bij ontruimingen na 1990 nooit meer ingezet. Een verwijzing naar krakers in dit wetsvoorstel is dan ook niet meer dan hetzelfde oorlogsgeroffel als het misleiden met termen als 'preventief oppakken'. Er wordt een misplaatst beroep gedaan op vergane sentimenten, waar de politiek blijkbaar nogal gevoelig voor is.

Maar hetzelfde geldt eigenlijk voor de doelgroep 'relschoppers rondom demonstraties en andere samenkomsten'. Zo er af en toe al eens een relletje zal uitbreken is het vaker het onbeheerste politie optreden dat de oorzaak is dan dat er nu zoveel mensen bewust op een rel uit zijn. Kijk naar de recent uit de hand gelopen fietsdemo's in Amsterdam.

Expliciet gaat het eigenlijk over situaties zoals tijdens de Eurotop in 1997 in Amsterdam. Tijdens dat soort bijeenkomsten is er altijd een noodverordening en het liefst heeft men de radicale demonstranten dan ver uit de buurt. Met de arrestatie op grond van artikel 140 voor het pand Vrankrijk in juni 1997 is Justitie acheraf flink op de vingers getikt. Deze nieuwe wetsvoorstellen maken hetzelfde echter mogelijk. De burgemeester hoeft slechts een noodbevel uit te vaardigen (of de noodverordening toe te passen), één waarschuwing uit te doen laten gaan (je kent het wel, via een onverstaanbare megafoon van de ME) en de groep kan massaal worden opgepakt.

Het bevel van de burgemeester zou in kunnen houden dat 'alle Autonomen, Anarchisten, ...enz... zich gedurende de conferentie niet in de stad mogen begeven'. Met de plicht om de ophouding zo kort mogelijk te laten duren staat de deur dan weer open voor de Koppejan methode: demonstranten worden 'bestuurlijk opgehouden' in een bus en buiten de stad weer losgelaten. Letterlijk wordt dit voorbeeld genoemd in de Memorie van Toelichting.

De gemeenteraad

De gemeenteraad krijgt een belangrijke rol toebedeeld bij het bepalen van de macht van de burgemeester. In de Memorie van Toelichting (MvT) wordt bepaald dat 'voorziene situaties zoveel mogelijk moeten worden geregeld in gangbare regelingen, zoals de Algemene Politie Verordening)'. Volgens de MvT kan de gemeenteraad zelfstandig beslissen of er situaties zijn waarbij de burgemeester over deze bevoegdheid moet kunnen beschikken. 'Van de Raad mag worden verwacht dat hij zich bij die keuze laat leiden door eerdere ervaringen binnen de gemeente'. Ook hier zullen de situaties moeten voldoen aan 'ernstige wanordelijkheden, oproerige bewegingen of vermoeden daarvan'.

Hoofdstuk 2 van de Amsterdamse APV regelt de openbare orde. Deze nieuwe wet maakt het dus mogelijk dat de Raad in een aantal artikelen de bevoegdheid van de burgemeester uitbreidt naar 'bestuurlijke ophouding'. Stel dat Amsterdam definitief afwil van de onaangekondigde demonstraties, die leveren toch alleen maar 'ernstige wanordelijkheden op', dan kan de Raad in artikel 2.9 over Openbare Manifestatie laten opnemen dat de burgemeester bij overtreding 'bestuurlijk kan gaan aanhouden'. Demonstraties zonder aanmelding behoren dan tot het verleden.

Met de 'Bestuurlijke ophouding' in de hand krijgen de burgemeesters een fikse uitbreiding van hun macht. Met deze wet komt er een definitief einde aan de cultuur van vrijheid van demonstratie en manifestatie in Nederland. De neerwaartse spiraal van de afgelopen jaren, waarbij de gedoogcultuur langzaam om zeep wordt geholpen, krijgt met deze wet de doodsteek. Regenten als Patijn laten hun feestjes liever niet bederven, houden als het even kan treinen met demonstranten tegen, en krijgen daartoe nu volop de mogelijkheid.

De vraag is waarom? Situaties als nu in Rotterdam houdt je met deze wet niet tegen. Preventief oppakken blijft namelijk onmogelijk, en hoe scheid je de 'goeien' van de 'slechten'? Uiteindelijk leidt wetgeving als deze tot een fikse inperking van de bewegingsvrijheid van iedereen. Want reken maar dat de scheiding grof wordt, niet alleen voetbalvandalen mogen het centrum niet meer in (want hoe herken je die), maar alle voetbalsupporters van een bepaald land of club.

En hoe moet het met demonstranten die juist hun creativiteit benutten en regeringsleiders bejubelen? Nee, afwijken van de vaste norm, van de vastgestelde route en plek (door de burgemeester) kan bij aanname van de wet niet langer. De concepten zijn inmiddels besproken in de Ministerraad en gaan naar de Raad van State voor advies. Ons advies is luid en duidelijk: niet aannemen!

Wil van der Schans
Buro Jansen & Janssen