Uit: Ravage #4 van 19 maart 2004

Bouw muur illegaal

Uitspraak Hof eerste stap op weg
naar vrede?

Het conflict tussen Israël en de Palestijnen is niet alleen een politiek geschil, maar kent ook belangrijke juridische aspecten. Volgens Paul de Waart is het daarom terecht dat het Internationaal Gerechtshof zich buigt over de aanleg van de muur op Palestijns grondgebied.

Israël is met de bouw van de muur op Palestijns grondgebied over de schreef gegaan. Door de muur kan Palestina nog slechts beschikken over enkele verspreide enclaves die tezamen niet meer dan hooguit 15 procent van het oorspronkelijke Palestijnse mandaatgebied beslaan.

Bovendien is het tracé van de muur een onweerlegbare fysieke schending van de bestandslijn van 1949 en van relevante bepalingen van internationaal recht. Deze bepalingen betreffen de bescherming van burgers in de bezette gebieden, het verbod op gebiedsannexatie door geweld en het recht op zelfbeschikking van het Palestijnse volk.

Met de aanleg van de muur miskent Israël de positie van de Verenigde Naties als zijnde het volkenrechtelijk bevoegd gezag voor de afwikkeling van het Palestijnse mandaat van de Volkenbond. Bovendien tart het zijn Amerikaanse beschermer, die samen met de Europese Unie, Rusland en de Verenigde Naties n het Kwartet n de routekaart naar de tweestaten oplossing voor een duurzame en rechtvaardige vrede heeft uitgezet.

Spoedzitting

De Algemene Vergadering eiste daarom op 21 oktober 2003 met steun van de lidstaten van de Europese Unie de stopzetting van de bouw van de muur en de afbraak van het reeds voltooide deel. Dit gebeurde tijdens de daartoe hervatte tiende speciale spoedzitting van de Algemene Vergadering.

Deze zitting is voor het eerst in 1997 bijeengekomen uit zorg voor de toen al dreigende mislukking van de in Oslo in 1993 gemaakte afspraak tussen de Israëlische regering en de Palestijnse bevrijdingsorganisatie PLO om een einde te maken aan decennia van confrontaties en conflicten.

In 1997, dertig jaar na de bezetting van de Gazastrook en de Westelijke Jordaanoever, tartte de huidige Israëlische regering echter de Palestijnse aanspraken op Oost-Jeruzalem. Dit door met de bouw van 6500 joodse huizen in het Arabische stadsdeel Jebel Abu Gnheim te beginnen. Een veto van de Verenigde Staten blokkeerde een veroordeling van deze Israëlische stap door de Veiligheidsraad.

De Algemene Vergadering kwam daarop in bijzondere spoedzitting bijeen op basis van de Uniting for Peace resolutie uit 1950. Op grond daarvan kan zij, wanneer de Veiligheidsraad door gebrek aan eensgezindheid tussen de permanente leden faalt in de uitoefening van zijn primaire verantwoordelijkheid voor de handhaving van internationale vrede en veiligheid, zelf bijeen komen.

De Algemene Vergadering besloot de tiende bijzondere spoedzitting in 1997 niet te beëindigen maar te schorsen om daarmee gedurende het Oslo vredesproces de vinger aan de pols te kunnen blijven houden.

Adviesaanvraag

De bouw van de muur door Israël op bezet Palestijns grondgebied gaf de Algemene Vergadering vorig jaar een aanleiding tot hervatting van de tiende speciale zitting. Zij wist toen wel de lidstaten van de Europese Unie te bewegen tot steun aan de veroordeling van de bouw van de muur, maar niet tot steun aan een adviesaanvraag aan het Internationaal Gerechtshof over de juridische gevolgen van een Israëlische weigering om de bouw te stoppen. Overigens betwist niemand het recht van Israël om zijn burgers op eigen grondgebied te beschermen tegen terroristische aanslagen.

De Veiligheidsraad slaagde er door Amerikaans verzet niet in om Israël wegens de bouw van de muur te veroordelen en kracht bij te zetten aan de eis van de Algemene Vergadering. Wel sprak hij op 19 november 2003 in resolutie 1515 zijn steun uit voor de routekaart naar een permanente tweestaten oplossing en riep hij partijen op hun verplichtingen hiervoor na te komen. Op 8 december besloot de Algemene Vergadering alsnog advies aan het Internationaal Gerechtshof te vragen, zij het dat de lidstaten van de Europese Unie zich onthielden.

Het Hof bepaalde dat staten en internationale organisaties voor 30 januari 2004 schriftelijke verklaringen konden indienen over de juridische gevolgen van de bouw van de muur in bezet Palestijns gebied. Voor 13 februari jl. konden staten meedelen of zij aan de hoorzittingen wilden deelnemen ongeacht of zij een schriftelijke verklaring hadden ingezonden.

Vier internationale en regionale organisaties n de Verenigde Naties (VN), de Arabische Liga, de Europese Unie en de Organisatie Islamitische Conferentie (OIC) - en 44 lidstaten hebben een dergelijke verklaring ingezonden. Aan de hoorzittingen, die van 23 t/m 25 februari plaatsvonden in het Vredespaleis in Den Haag, is deelgenomen door de Arabische Liga en de OIC alsmede dertien islamitische landen. Israël en de rijke westerse staten schitterden helaas door afwezigheid.

Israël betwistte de bevoegdheid van het Hof om een advies uit te brengen. De westerse staten achtten een advies niet opportuun. Het zou namelijk niets toevoegen aan de uitspraak van de Algemene Vergadering over de onrechtmatigheid van de muur en de tenuitvoerlegging van de routekaart bemoeilijken. De hamvraag is of zij daarin gelijk hebben. Mijn ondubbelzinnige antwoord daarop is dat zij onverantwoordelijk hebben gehandeld door het Hof niet te steunen in het uitbrengen van een advies.

Bevoegdheid

Het Internationaal Gerechtshof is het voornaamste gerechtelijke orgaan van de VN. Als zodanig is het krachtens het VN-Handvest bevoegd in te gaan op een verzoek van de Algemene Vergadering en de Veiligheidsraad om advies te geven over juridische kwesties. De Algemene Vergadering kan ook andere organen van de VN en gespecialiseerde organisaties machtigen om het Hof advies te vragen over juridische kwesties binnen het raam van hun werkzaamheden.

Die laatste beperking is niet van toepassing op de Algemene Vergadering zelf en de Veiligheidsraad. Voor hen geldt wel dat het advies een juridische kwestie moet betreffen, die niet de inzet is van een geschil tussen twee staten. Staten kunnen hun geschil namelijk alleen in onderlinge overeenstemming aan het Hof voorleggen en dan nog alleen ter beslissing, maar niet voor advies.

Er is ten aanzien van de bouw van de muur geen sprake van een geschil tussen twee staten. Israël erkent Palestina immers niet als staat. Bovendien gaat het om een geschil tussen Israël, als lidstaat van de VN, met de VN over de bevoegdheden van de Algemene Vergadering en de Veiligheidsraad krachtens het VN-Handvest ten aanzien van de Palestijnse gebieden die Israël in 1967 in de oorlog met Jordanië en Egypte heeft veroverd. Dit is een schoolvoorbeeld van een juridische kwestie, waarop de adviesprocedure van toepassing is.

Het jongste adviesverzoek van de Algemene Vergadering betreft immers de rechtsgevolgen van de bouw van de muur door Israël op Palestijns grondgebied gelet op regels en beginselen van internationaal recht, met inbegrip van de Vierde Geneefse Conventie van 1949, en relevante resoluties van de Veiligheidsraad en de Algemene Vergadering. De adviesaanvraag was het logische gevolg van de uitspraak van de Algemene Vergadering op 21 oktober dat de aanleg van de muur diende te worden gestaakt. Dit omdat het tracé afwijkt van de bestandslijn van 1949 en in strijd is met relevante bepalingen van internationaal recht.

Mandaat

De eerste relevante bepalingen dateren al van 1922. In dat jaar kreeg Groot-Brittannië van de Volkenbond het mandaat voor Palestina. Dit land moest samen met de Zionistische Organisatie in Palestina de politieke, administratieve en economische omstandigheden scheppen die de vestiging van een joods nationaal tehuis in het gehele gebied waarborgen. De enige beperking daarop was dat niets mocht worden gedaan dat de burgerlijke en godsdienstige rechten van de bestaande niet-joodse gemeenschappen zou kunnen schaden.

Israël gedraagt zich tot op de dag van vandaag alsof het op grond van de mandaatovereenkomst het recht heeft op het gehele grondgebied van Palestina, in ieder geval een sterker recht dan het Palestijnse volk.

Groot-Brittannië en de Volkenbondsraad n te vergelijken met de huidige Veiligheidsraad n hebben de Israëlische uitleg van het mandaat nimmer erkend. Ook de Arabische wereld verzette zich daar heftig tegen en achtte zelfs het mandaat als geheel in strijd met het Volkenbondverdrag en daarom onwettig.

Allerlei pogingen in de Volkenbond om het land te verdelen in twee staten dan wel de joden en Arabieren vreedzaam naast elkaar te laten leven in één staat leden daarom schipbreuk. De Arabieren verzetten zich bovendien tegen de uitvoering van het mandaat omdat zij op grond daarvan joodse immigratie naar Palestina moesten dulden met als voorzienbaar resultaat dat zij in eigen land een minderheid zouden worden.

Opdeling

Toen de Volkenbond na de Tweede Wereldoorlog roemloos van het toneel verdween, ging de verantwoordelijkheid voor de afwikkeling van mandaatgebieden, waaronder Palestina, over op de Algemene Vergadering. Groot-Brittannië liet in 1947 weten als mandataris niet tot een oplossing te kunnen komen die recht deed aan de vestiging van een nationaal joods tehuis zonder schade voor de niet-joodse gemeenschappen.

De Algemene Vergadering hakte vervolgens de knoop door en aanvaardde een resolutie over de opdeling van Palestina in een Arabische en een joodse staat met Jeruzalem als enclave onder internationaal toezicht. Deze drie gebiedsdelen zouden tezamen blijven binnen het verband van een economische unie.

In de strijd met de niet-joodse gemeenschappen in Palestina, die daarin werden gesteund door de Arabische buren, zag het joodse volk kans om het gebied van de joodse staat, dat volgens het VN-Verdeelplan 54 procent zou bedragen, uit te breiden met nog eens 24 procent ten koste van de Arabische staat.

De Westelijke Jordaanoever, met inbegrip van Oost-Jeruzalem en de smalle Strook van Gaza goed voor 22 procent van het Palestijnse mandaatgebied, werden bezet door Jordanië respectievelijk Egypte. De afbakening werd in 1949 vastgelegd in bestandsovereenkomsten tussen Israël en de Arabische buurlanden.

Israël zag in zijn onafhankelijkheidsverklaring van 14 mei 1948 het Verdeelplan als de erkenning door de Verenigde Naties van het onherroepelijke recht van het joodse volk op de vestiging van zijn onafhankelijke staat. De Verenigde Naties hebben daarop Israël in 1949 toegelaten tot het lidmaatschap van de volkenorganisatie met duidelijke verwijzing naar de aanvaarding van het Verdeelplan.

Daarmee kwam vast te staan dat Israël sindsdien in geen geval meer door verovering soevereine aanspraken zou kunnen verwezenlijken op de Westelijke Jordaanoever en de Gazastrook. Ook is het recht op immigratie van joden naar Palestina voor deze gebieden sindsdien komen te vervallen.

Het Israëlische onderscheid tussen legale en illegale Israëlische nederzettingen in deze Palestijnse gebieden en de bescherming daarvan op de Westelijke Jordaanoever door de bouw van de muur zijn dan ook volkenrechtelijk onrechtmatig.

Belang

In 1967 bezette Israël het resterende deel van het Palestijnse mandaatgebied. De VN beschouwen deze gebieden als bezet, maar Israël bestrijdt dit, omdat het de gebieden niet als bezet beschouwd maar als betwist. Dit ten onrechte. Het gemeenschappelijke eerste artikel van alle vier Geneefse Verdragen uit 1949 bepaalt namelijk dat partijen zich verbinden om deze verdragen onder alle omstandigheden te eerbiedigen en te doen eerbiedigen, dat wil zeggen ongeacht de soevereine aanspraken op die gebieden.

Het belang van de jongste adviesaanvraag is dat het Internationaal Gerechtshof voor het eerst sinds het ontstaan van het Israëlisch-Palestijnse conflict de VN kan helpen de omstandigheden te scheppen, waaronder de verplichtingen voortvloeiende uit het Palestijnse mandaat en de daarover aanvaarde resoluties van de Algemene Vergadering inzake het Verdeelplan, de status van Jeruzalem en het recht op terugkeer, kunnen worden gehandhaafd.

Hetzelfde geldt voor de resoluties van de Veiligheidsraad over de beginselen voor een duurzame vrede tussen Israël en de Arabische wereld na de Zesdaagse Oorlog en de Yom Kippur oorlog, te weten Resoluties 242 uit 1967 en 338 uit 1973. Juist deze resoluties vormen het volkenrechtelijke raamwerk voor een vreedzame oplossing van het Israëlisch-Palestijnse conflict. De adviesaanvraag kan eindelijk leiden tot een gezaghebbende uitleg.

Oslo Akkoorden

Resolutie 242 van 22 november 1967 legde na de Zesdaagse Oorlog tussen Israël en zijn buurlanden de beginselen vast voor een rechtvaardige en duurzame vrede in het Midden-Oosten. De resolutie houdt de betrokken partijen n Israël en zijn Arabische buren - de ontoelaatbaarheid van gebiedsverkrijging door middel van oorlog voor en dat niet als advies maar als verplichting onder het VN Handvest.

In dat kader formuleert de Veiligheidsraad de voorwaarden voor een duurzame en rechtvaardige vrede, te weten, de noodzaak om de beginselen van het VN Handvest in acht te nemen en op basis daarvan Israëlische strijdkrachten terug te trekken uit [de] gebieden, bezet in 1967, alsmede de oorlogstoestand te beëindigen onder erkenning van de soevereiniteit, territoriale integriteit en politieke onafhankelijkheid van iedere staat in de regio.

Wat de omvang van de terugtrekking betreft klampt Israël zich ten onrechte vast aan het ontbreken van het lidwoord 'de' voor bezette gebieden in de Engelse tekst van resolutie 242: 'Withdrawal of Israel armed forces from territories occupied in the recent conflict'.

Als gevolg daarvan zou de terugtrekking uit de Westelijke Jordaanoever en de Gazastrook slechts hoeven plaats te vinden indien, en voor zover Israël dat verantwoord acht, voor zijn veiligheid. Voor een goed begrip daarvan is het van belang dat Israël in 1967 niet alleen Palestijns gebied heeft bezet maar ook Egyptisch (de Sinaï woestijn) en Syrisch (waaronder de Golan hoogvlakte).

Latere Veiligheidsraadresoluties maken terecht onderscheid tussen Arabische en Palestijnse gebieden. Bovendien spreekt de Franse tekst wel van terugtrekking uit de bezette gebieden. Frans en Engels zijn beide de officiële werktalen van de Veiligheidsraad en hebben daarmee dezelfde rechtskracht.

In het meningsverschil over de uitleg van resolutie 242 vindt ook de slogan 'land voor vrede' in de onderhandelingen met de Palestijnen zijn oorsprong. Israël en de VS gaan er vanuit dat de Palestijnen land moeten overhebben voor vrede. De Palestijnen en de Algemene Vergadering daarentegen stellen dat Israël zich uit de bezette Palestijnse gebieden moet terugtrekken in ruil voor vrede.

Dit meningsverschil tussen Israël en de rest van de wereld ondermijnt de hoeksteen van het overeengekomen politieke proces tussen beide partijen in de Oslo Akkoorden. Deze akkoorden verwijzen namelijk alleen naar resoluties 242 en 338 van de Veiligheidsraad. De Routekaart naar Vrede, uitgestippeld door het Kwartet n de Europese Unie, Rusland, de Verenigde Naties en de Verenigde Staten n dreigt een zelfde lot.

Impasse

Het Israëlisch-Palestijnse conflict is geen louter politiek geschil omdat het belangrijke juridische aspecten heeft. Deze aspecten betreffen de naleving van het geweldverbod, de verdeling van grondgebied, de wederzijdse rechten en plichten van partijen die voortvloeien uit VN-resoluties, de bescherming van burgers in bezette gebieden en het recht op zelfbeschikking van volken.

De adviesaanvraag biedt het Hof de mogelijkheid om klare wijn te schenken over het volkenrechtelijke kader van de Routekaart. Wat de inhoud van het advies zal zijn, weten we pas over enkele maanden.

Voor Israël heeft het uur van de waarheid geslagen: voortzetting van zijn huidige machtspolitiek, mede op basis van staatsterrorisme, of onderhandelingen met de Palestijnen over een duurzame vrede op basis van gelijkheid en terugtrekking uit de in 1967 bezette Palestijnse gebieden.

Het Internationaal Gerechtshof heeft Palestina in staat gesteld om op voet van gelijkheid met Israël deel te nemen aan de schriftelijke en mondelinge voorbereiding van het advies. Israël heeft die kans niet willen benutten. Het stelt geen vertrouwen in de Algemene Vergadering omdat zij onder invloed van de arme landen te zeer op de hand van de Palestijnen zou zijn.

Palestina stelt geen vertrouwen in de Veiligheidsraad omdat het Amerikaanse veto altijd ten voordele van Israël zou uitpakken. Het juridische advies van het Internationaal Gerechtshof kan ertoe bijdragen dat deze impasse wordt doorbroken.

Volkenrecht

De vraag is of Palestina wat zal hebben aan zijn juridische gelijk, indien het dat, naar verwachting, krijgt in het advies van het Hof. Mocht het anders uitpakken, dan staat Israël te kijk omdat het zich niet sterk genoeg heeft gewaand zijn zaak te verdedigen.

Het advies, dat mogelijk nog voor de zomer volgt, zal hoe dan ook een nieuw tijdperk kunnen inluiden ten aanzien van het Israëlisch-Palestijnse territoriale conflict, door het licht dat het laat schijnen op de rol van het volkenrecht. Die rol is tot dusver zowel door diplomaten als militairen miskend. Zij dragen aldus een zware verantwoordelijkheid voor de geweldspiraal.

Hopelijk kan het Internationaal Gerechtshof in zijn advies de grens tussen politiek en recht zo trekken dat de internationale gemeenschap er steun in vindt om een halt toe te roepen aan het onverantwoordelijke en onrechtmatige gebruik van geweld aan beide kanten, dat zoveel afschuwelijk leed berokkent aan Israëli's en Palestijnen.

Paul de Waart
Emeritus hoogleraar volkenrecht

Hoorzittingen leiden tot protesten

DEN HAAG, 23 FEB 04 - Een kleine duizend demonstranten grepen de hoorzittingen in het Haagse Vredespaleis aan om solidariteit te betuigen met de Palestijnse bevolking en hun woede over de bouw van de muur. Pro-Israëli's hielden op hun beurt een protest tegen de Palestijnse zelfmoordaanslagen.

Een internationale delegatie van 25 mensen hield vanaf de vroege maandagochtend voor het Vredespaleis een stille wake tegen de muur. 's Middags liepen zo'n duizend mensen, onder meer afkomstig uit Europa, de Verenigde Staten, Palestina en Israël, in een demonstratieve optocht van het Plein naar het Vredespaleis.

Daar voegde men zich bij de wake, waarna er een manifestatie volgde. De demonstranten eisten het neerhalen van de muur, het einde van de Israëlische bezetting van Palestina en gerechtigheid voor de Palestijnen. De protesten waren een initiatief van 'Stop de Muur Coalitie', waar onder andere het Nederlands Palestina Komitee toebehoort.

Naast Nederlanders en leden van de Marokkaanse gemeenschap bestonden de demonstranten uit juridische deskundigen en vertegenwoordigers van de Palestijnse bevolking, vertegenwoordigers van dertien Israëlische vredesorganisaties, een lid van de Israëlische Knesset en anti-zionistische rabbijnen.

Maandagochtend hielden pro-Israëlische demonstranten hún bijeenkomst voor het Vredespaleis, in een speciaal daarvoor met dranghekken afgezet gebied. Als souvenir uit Jeruzalem had men een wrak van een Israëlische bus, restanten van een zelfmoordaanslag, over laten vliegen en tentoon gesteld.

Het meedragen van foto's van Israëlische slachtoffers van Palestijnse terreuraanslagen leidde niet tot problemen. Burgemeester Deetman van Den Haag had geprobeerd het meedragen van foto's te verbieden. Hij was bang dat de plakkaten door de pro-Palestijnen als provocerend zouden worden ervaren.

Duizenden Palestijnen hebben maandag op de Westelijke Jordaanoever het werk neergelegd. Daarmee vroegen ze aandacht voor de hoorzitting van het Internationaal Gerechtshof. In de steden op de Westelijke Jordaanoever begonnen om twaalf uur, de plaatselijke tijd waarop de zitting in Den Haag aanving, betogingen.

In Ramallah droegen de demonstranten spandoeken met zich mee waarop zij de muur aanduidden als 'apartheidsmuur'. Vanuit de steden vlak bij de muur, zoals Qalqilya en Tulkarem, trokken stoeten betogers naar de muur. Israëlische militairen hebben in de omgeving van het dorp Deir Ghsun traangasgranaten afgevuurd op Palestijnen die protesteerden tegen de afscheidingsmuur.

Naar boven