Ravage #12, 22 september 2000

De gedeelde stad

Veranderingen in gemeentepolitiek

Hoewel de meeste Europese landen en steden door sociaal-democraten worden bestuurd, wordt de verzorgingsstaat in rap tempo afgebroken. Dit heeft grote gevolgen voor de gemeentelijke politiek. Volgens Margit Mayer zijn de veranderingen die de gemeentepolitiek heeft ondergaan vooral het gevolg van de veranderingen in de mondiale economische structuur.

De traditionele welvaartsstaat houdt nauw verband met de periode van industrialisatie, zoals die zich met name na de Tweede Wereldoorlog heeft afgespeeld. Technologisch steunde deze periode op het bereiken van massaproductie door schaalvergroting. De eerste plaats waar deze methode consequent werd doorgevoerd was in de fabrieken van Henry Ford. Deze wijze van productie wordt dan ook wel 'fordisme' genoemd.

Het gevolg van deze productiewijze was dat er in de westerse landen grootschalige industrie-complexen verrezen en er zich een arbeidersklasse ontwikkelde. De invloed van deze productiewijze op de inrichting van de samenleving was verregaand. Op vrijwel alle vlakken had de productiewijze een homogeniserende invloed. Dit gold niet alleen de productie zelf, maar ook de sociale politiek die er gevoerd werd. In de productieketen was elke schakel van belang, en vakbonden waren dan ook uiteindelijk in staat om voor elk onderdeel van het productieproces redelijke arbeidsvoorwaarden af te dwingen. De industriecomplexen waren zowel aan hun locatie gebonden als onderling sterk van elkaar afhankelijk, wat ze ook kwetsbaar maakten. Het landelijke sociale beleid was dientengevolge primair gericht op het stabiel houden van het (investerings)klimaat. De methode was duur maar effectief: een massale herverdeling van consumptiegoederen. Dit is wat wij als de 'verzorgingsstaat' kennen.

Post-fordisme

Door verbeterde communicatie- en transportmogelijkheden doen zich een aantal drastische veranderingen voor. Het wordt mogelijk om bedrijfsonderdelen geografisch van elkaar te scheiden. Het gevolg is onder andere dat veel 'simpel' productiewerk naar lage lonenlanden verdwijnt. De veranderde productiewijze die hiervan het gevolg is, wordt ook wel 'post-fordisme' genoemd.

Voor producenten is het nu makkelijk om van toeleverancier te veranderen. Hiermee brokkelt ook de machtsbasis van de vakbonden af omdat de meeste schakels in het productie-proces vervangbaar zijn. Alleen in sectoren waar hoogopgeleiden werken kunnen nog succesvol eisen gesteld worden. Ook voor de overheid verandert het nodige. De verhouding tot het bedrijfsleven en de eisen die deze stelt zijn diepgaand veranderd.

De mondialisering van de economische markten, goederen en geldstromen, heeft in samenhang met een steeds meer op de achtergrond tredende overheid de regionale en lokale politieke besturen met nieuwe problemen geconfronteerd. Aan het einde van de jaren tachtig leidde dit tot een versterking van het lokale bestuur.

De na-oorlogse lokale overheid spitste zich vooral toe op het uitvoeren van politieke beslissingen die op landelijk niveau genomen waren. Ze had een bufferfunctie tussen de landelijke overheid en de burger. Terwijl deze klassieke vorm van lokaal bestuur zich op het herverdelen van consumptiegoederen baseerde, dwingen de nieuwe verhoudingen van de internationale concurrentiestructuur het lokale bestuur om vrijwel alle facetten van de lokale politiek in dienst te stellen van economische groei.

Sinds het einde van de jaren zestig zijn de sectoren van massaproductie die aan de basis lagen van de sterke economische groei in de directe naoorlogse periode, door de-industrialisatie getroffen. Tegelijkertijd maken andere economische sectoren een snelle groei door; deels door het toepassen van nieuwe productieprocessen, deels op basis van nieuwe (productiegeoriŽnteerde) diensten.

Polarisatie

De nieuwe economische groeisectoren brachten echter niet de traditionele arbeidsplaatsen voor 'geschoolde arbeiders' die zo karakteristiek zijn voor het 'gouden tijdperk van het fordisme'. De nieuwe hoogwaardige arbeidsplaatsen die florerende economische sectoren (financiŽn, bestuur, productontwikkeling, marketing, reclame en bedrijfsadvisering) met zich meebrengen concentreren zich met name in stedelijke zones.

Tegelijkertijd zorgen deze hoogwaardige groeisectoren voor een groeiend potentieel voor slecht betaalde arbeid in de detailhandel en de horeca. Immers, de meeste kantoren waar hoger opgeleiden werkzaam zijn, steunen op een aantal laagbetaalde arbeidsplaatsen zoals standaard kantoorwerk, schoonmaken, enzovoorts. Daarnaast zorgt ook het consumptiepatroon van hoger opgeleiden (huishoudelijk werk wordt uitbesteed, men eet buiten de deur, enz.) voor de groei van laagbetaalde arbeid.

De nieuwe economische groeisectoren zorgen zodoende voor een polarisatie op de arbeidsmarkt. Deze polarisatie manifesteert zich niet alleen tussen centra en perifere gebieden, maar juist ook in de met economische groei gezegende centra zelf. In deze centra vinden we ook de meeste deeltijd- en flexwerkers, alsmede een groot aantal mensen da werkt in de 'informele sector'. Deze polarisering van de stedelijke arbeidsmarkt heeft ook een toenemende invloed op de sociale structuur binnen de stad. De nieuwe sociale tegenstellingen die zich ruimtelijk manifesteren hebben hun oorzaak niet alleen in de tegenstelling tussen regio's in recessie en regio's die een economische bloei doormaken, maar zijn ook het gevolg van een polarisering in twee, van elkaar afhankelijke, arbeidsmarkten.

De stedelijke ruimte wordt functioneel en economisch gedeeld, sociaal gefragmenteerd, en cultureel gedifferentieerd. Terwijl de sociale afstand en de institutionele barriŤres tussen de verschillende klassen en subgroepen in de stad dagelijks schijnt toe te nemen, wordt de wereld van de professionals alleen maar kleiner: de werknemers die in de dienstensector, de banken, de beurzen en high-techcentra van de economisch florerende zone werken, kunnen steeds makkelijker communiceren, van functie wisselen, enzovoorts, zonder op de nationale barriŤres te hoeven letten. Niet alleen zijn zij in hun transregionale en internationale bedrijfswereld met elkaar verbonden, maar ook in hun arbeids- en levensstijl.

De metafoor van de 'gedeelde' stad benadrukt deze geÔntensiveerde ruimtelijke fragmentatie, die op de segmentatie van het arbeidsaanbod in de stad gebaseerd is. Deze neemt steeds meer de vorm aan van een hoog gekwalificeerde, over voldoende werkgarantie beschikkende kern en een geflexibiliseerde precaire 'rand'. Daarmee vertoont ze steeds meer sociale en culturele overeenkomsten met ontwikkelingslanden.

Stadspolitiek

De lokale politiek bemoeit zich steeds meer met de economische ontwikkeling van de stad. Dit versterkte engagement van de gemeenten bestond in eerste instantie uit spontane reacties op problemen die zich lokaal manifesteerden, zoals werkgelegenheidsprogramma's, programma's tot verbetering van het investeringsklimaat, investeringen in cultuur- en vrije tijdcentra, en zelfs in de 'natuur', verbeteringen van het imago van de stad en directe investeringen in firma's, vaak in de vorm van Public Private Partnerships, waarbij de overheid samen met het bedrijfsleven een onderneming opricht die tot doel heeft een specifiek project te ontwikkelen. Een voorbeeld hiervan is de NV Zeedijk in Amsterdam. Deze NV heeft tot doel de Zeedijk op te knappen en is een samenwerkingsverband tussen de gemeente en Heineken, dat belangen heeft in een groot aantal aan de Zeedijk gelegen kroegen.

Dit versterkte lokale interventionisme drukt zich niet alleen uit in het kwantitatief toegenomen takenpakket voor lokale overheden. Het betekent vooral een kwalitatieve verandering in de aard van de interventie, die primair op initiatief van ondernemers gericht is en hun ook als niet tot de overheid behorende partners in de organisatie van economische voorwaarden toelaat.

De ontwikkeling van deze nieuwe gemeentelijke strategieŽn is te danken aan het feit dat vereisten en verwachtingen van bedrijven veranderd zijn. Bedrijven doen bij de overheid niet meer specifiek een beroep op een speciaal voor hun bedrijfstak ontworpen beleid of aangestelde ambtenaar, maar hebben ook eisen op het gebied van wonen en vrijetijdsbesteding van hun hoger personeel, het culturele aanbod, de inrichting van de openbare ruimte in een gemeente en de nabijheid tot wetenschappelijke instituten. Navenant zien planologen zich met het probleem geconfronteerd een complex pakket van voorwaarden in te vullen dat de ideale stedelijke mix mogelijk maakt die 'bedrijven van de toekomst' nodig hebben. Deze met elkaar verbonden voorwaarden kunnen noch door de centrale overheid vervuld worden, noch door de bedrijven zelf.

De stad die op deze wijze zelf tot ondernemer wordt stelt zich steeds minder tot taak haar burgers met stedelijke diensten te verzorgen. Primair doel is nu het initiŽren en stimuleren van kapitaalinjecties van buitenaf.

Gevolgen

Door de diverse strategieŽn die gebruikt worden om op lokaal niveau potentieel voor economische groei te mobiliseren en te coŲrdineren, vervagen traditionele grenzen tussen verschillende politieke thema's. Dit gebeurt tussen arbeidsmarkt- en uitkeringspolitiek, maar ook scholing-, cultuur- en milieubeleid worden eerder in een economische context gezien. Voorts worden binnen de gemeenten niet alleen nieuwe diensten in het leven geroepen met betrekking tot economische groei en werkgelegenheid, maar wordt het beleid van deze diensten steeds meer geÔntegreerd en op elkaar afgestemd.

Ook buiten het stadhuis worden er nieuwe instanties en instituten in het leven geroepen die deels door gemeenten worden gesteund. Het gaat om instanties voor stimulering van de economie en technologische ondersteuning die primair een adviserende en ondersteunende rol hebben, maar ook om ronde tafel gesprekken tussen dergelijke particuliere organen en de overheid, waarbij gepoogd wordt het politieke proces te beÔnvloeden.

Daarmee is de actieradius van de plaatselijke politiek ver over de lokale grenzen heen gegroeid. De arbeidsmarktpolitiek wordt niet alleen door de gemeente vormgegeven, maar ook door arbeidsbureaus, programma's van de centrale overheid op lokaal niveau, welzijnsorganisaties en in bepaalde gevallen vakbonden en werkgeversorganisaties. Bij de planologische vormgeving van de stedelijke ontwikkeling is overleg met niet tot de overheidssector behorende personen en organen een vast onderdeel. Andersom geldt het 'mixed magement', dat wil zeggen dat de gemeente bij de uitvoering nog mee te beslissen heeft.

Om de verschillende betrokken organisaties te coŲrdineren zijn er onderhandelingssystemen ontstaan, die meer van een coŲperatieve wijze van besturen uitgaan dan dat zij de overheid als centrale uitvoeringsinstantie zien. De gemeenten hebben primair de functie van coŲrdinatie. Deze horizontale of pluralistische beleidsstijl betekent echter niet noodzakelijk dat deze onderhandelings- en beslissingsprocessen toegankelijk zijn voor democratische beÔnvloeding. Het is eerder zo dat de toegang min of meer exclusief en selectief is.

Het kwalitatief nieuwe bestaat daarin dat onderhandelingen en beslissingsmomenten in toenemende mate ook buiten de traditionele beleidsstructuren van de gemeentepolitiek plaatsvinden. De gemeentelijke overheid legt zich dus ook toe op het expliciet betrekken en coŲrdineren van functionele belangen. De rol van de gemeentelijke politiek bestaat daarbij uit het initiŽren van ontwikkelingen en coŲperatie, en het aanzetten tot het doen van investeringen.

Minimalistische staat

Naast de grotere betrokkenheid in de economische politiek is het herstructureren van de lokale welzijnsstaat (verzorgingsstaat) de tweede vernieuwing in de 'postfordistische' stedelijke politiek. Door de druk die ontstond als gevolg van de economische crisis en toenemende werkloosheid enerzijds en de afnemende geldstromen van de landelijke overheid anderzijds, verschoven de traditionele kerntaken van de gemeentepolitiek, namelijk het bieden van collectieve diensten, naar de achtergrond. Niet alleen is kwantitatief gezien het aandeel in de gemeentebegroting voor deze diverse diensten geslonken, ook hebben niet tot de overheid behorende instanties deze taken deels overgenomen. Hierbij stelt de gemeente nog wel het wettelijk kader vast.

De grens tussen politieke taken en economisch stimuleringsbeleid is sterk vervaagd. Dit heeft tot gevolg dat het begrip welvaart toenemend geÔnterpreteerd wordt in termen van economische groei. De (herverdelende, paternalistische) welvaartsstaat die door stimulering van consumptieve uitgaven tot stabilisering van het fordistische groeimodel bijdroeg, en waarvan de lokale arm als dienstenbedrijf voor de lokale bevolking fungeerde, wordt vervangen door een neoliberale minimalistische staat.

Sociale zekerheden, die in de centrale welvaartsstaat gegarandeerd waren en lokaal verdeeld werden, zijn nu gefragmenteerd, en worden deels door aan investeerders opgelegde voorwaarden afgedwongen. Zo worden bijvoorbeeld financiŽle middelen gebruikt voor woningbouw, lagere inkomensgroepen, voor openbaar groen en voor peuterspeelzalen die door speciale belastingen van investeerders verkregen worden. FinanciŽle middelen worden eveneens verkregen door public-private partnerships die met grote wisselvalligheid meer of minder succesvol zijn.

Deze herstructurering van de lokale welzijnsstaat, die in de context van brede kritiek op het bureaucratische en paternalistische overheidsmodel uit het 'fordistische' tijdperk plaatsvond, werd geenszins alleen door neoliberale groeperingen in het leven geroepen. Links noch rechts wilde de lokale overheid nog langer laten functioneren als dienstenmachine van de welvaartsstaat, met al haar bekende bureaucratische gebreken.

Dit artikel is gebaseerd op Margrit Mayer, Stadtpolitik im umbruch,

 

.Terug naar boven

Ravage digitaal.org">Home