Uit: Ravage #13, 11 okt 2002

Liberalisering in de landbouw

Een heilloze weg

Liberalisering van de landbouw komt niet ten goede aan de armsten in de wereld, meent Guus Geurts. Hun hulpbronnen worden ingezet voor nog meer luxe en consumptie in het Noorden. Hiervan profiteren niet de kleine boeren en consumenten in het Noorden, maar vooral de multinationals en grootgrondbezitters. Zelfvoorziening is volgens hem een beter alternatief.

Volgens mij is het mogelijk om tot een compromis te komen tussen internationale solidariteit (terugdringing van honger en voorziening van andere basisbehoeften), milieu (als voorwaarde voor een sociaal en economisch stabiele samenleving op lange termijn, waaronder de mogelijkheid blijvend voedsel te kunnen produceren, en tevens het behoud van natuurgebieden en biodiversiteit) en boerenbelangen (een bestaanszekerheid op de lange termijn, op zowel kleine als middelgrote bedrijven).

Kern van dit compromis is een drastische hervorming van de liberalisering zoals die nu wordt geregeld binnen het Agreement on Agriculture (AoA) binnen de WTO. Dit AoA is ook uitgangspunt van het huidige EU-beleid, en de voorstellen die EU-Commissaris Fischler van landbouw heeft gedaan via zijn mid-term review in juli.

Liberaliseren

De belangrijkste drijveer achter de drang tot liberaliseren is, naast de grote invloed van multinationals op nationale en internationale regelgeving, de achterliggende neoliberale wereldvisie en de comparatieve kostentheorie die nog steeds als leidraad genomen wordt voor alle economie-studenten.

Deze zegt dat als twee landen handelen in producten waar ze ten opzichte van het andere land een comparatief voordeel in hebben, beide landen hiervan profiteren. Het is daarom noodzakelijk dat via liberalisering handelsbelemmeringen worden verwijderd om ten volle te kunnen profiteren van deze voordelen. Deze handelsbelemmeringen bestaan voornamelijk uit overheidsingrijpen om de nadelen van marktfalen te compenseren.

Dit overheidsingrijpen is echter nodig omdat landbouwproducten om diverse redenen niet te vergelijken zijn met andere goederen en dus de vrije-markt-theorie niet zomaar toegepast kan worden in de landbouw: ze zorgen voor een basisbehoefte (voedsel), het betreft levende wezens die afhankelijk zijn van het weer en gevoelig voor ziekten en plagen, er is sprake van een aanbods- en vraaginelasticiteit, en landbouw betreft een multifunctionele bedrijfstak, met naast voedselproductie ook de zorg voor landschap en natuur.

Daarnaast is er sprake van een te grote concentratie van multinationals in de toevoer, afvoer en handel van en naar landbouwbedrijven en naar de consument toe. Hierdoor is er geen sprake van vrije mededinging en volledige informatie. De huidige ongelijke machtsbalans tussen landen draagt ook bij aan het marktfalen.

Ook zijn niet alle externe effecten - baten (bijdrage aan landschap) en kosten - geïnternaliseerd in de prijs. Dit betreft voornamelijk milieukosten op gebied van uitputting en vervuiling. Eerste prioriteit zou een internationale energieheffing moeten zijn, om het vele transport en ander gebruik van fossiele brandstoffen in deze economische sector te verminderen, en over te schakelen naar een meer regionale landbouwproductie.

Door het marktfalen wordt de landbouw dan ook beschermd in vele landen via tarifaire (bijvoorbeeld importheffingen en prijsondersteuning) en non-tarifaire (bijvoorbeeld importquota, normen op gebied van milieu en voedselveiligheid) handelsbeschermende maatregelen. Dit zal noodzakelijk blijven, zoals ik verderop zal behandelen.

Landhervorming

In de neoliberale visie moet naast liberalisering van de handel, het overheidsingrijpen zoveel mogelijk worden beperkt tot het faciliteren van een goede marktwerking en een gunstig investeringsklimaat (deregulering). Voorts dienen publieke goederen en diensten zoveel mogelijk te worden geprivatiseerd en  richt men zich op internationale concurrentiekracht binnen een mondiaal vrije markt. Tenslotte geven vooral macro-economische kengetallen aan of het goed gaat met een land. De voorziening van basisbehoeften onder alle leden van de bevolking, inclusief de armsten en etnische minderheden, zijn dan ook ondergeschikt aan een gemiddeld BNP per hoofd van de bevolking.

In werkelijkheid hebben alleen consumenten met koopkracht rechten in een neoliberale samenleving, de overheid kan hierbij onvoldoende het maatschappelijk belang inclusief de voorziening van basisbehoeften van alle inwoners en natuur en milieu waarborgen. Deze laatste worden door bedrijven vooral als kostenposten gezien.

De Indiase wetenschapster Shiva stelt dat deze markteconomie ten koste gaat van de zelfvoorzienende economie. Hierin leven mensen in evenwicht met hun omgeving en kunnen ze voorzien in hun basisbehoeften en de economie van de natuur (de werking van ecosystemen). Vooral in ontwikkelingslanden met een slecht ontwikkeld sociaal verzekeringsstelsel en een niet representatieve nationale overheid, moeten deze zelfvoorzienende economieën dan ook worden beschermd tegen verdergaande liberalisering.

Gemeenschappen en regio's moeten de democratische rechten terugkrijgen of behouden op hun eigen hulpbronnen en eigen ontwikkeling. Hiervoor is naast een verbetering van de democratie, vooral een landhervorming in veel landen noodzakelijk, waarbij grond weer beschikbaar komt voor eigen voedselvoorziening, in plaats van voor exportgewassen via grootgrondbezitters. Ook bindende (inter)nationale wetgeving aan landen en multinationals kan hier een bijdrage aan leveren.

Er is echter (nog) geen alternatief voor de markteconomie. Deze zal wel aan strengere (inter)nationale overheidsregelgeving (via VN) moeten voldoen met de mogelijkheid tot sancties, vergelijkbaar met de WTO die wel internationale handelsverdragen kan afdwingen.

Schuldenlast

De liberalisering in de landbouw loopt via verschillende kanalen: het vrij maken van handel binnen handelsblokken als de EU en de NAFTA, internationale verdragen binnen de WTO, en het gedwongen moeten opheffen van importheffingen op onder andere landbouwproducten als gevolg van Structurele Aanpassingsprogramma's (SAP's) van Wereldbank en IMF. Dit laatste gebeurt als landen in betalingsbalansproblemen komen, onder andere door te hoge schuldenlasten.

Bij de opbouw van deze schuldenlasten is het Noorden in het verleden - en nu nog steeds, via leningen voor onder andere grootschalige en/of niet ontwikkelingsrelevante projecten, gebonden hulp en exportkredieten ten bate van het eigen bedrijfsleven - zelf betrokken (geweest).

De nadelen van de SAP's en ander neoliberaal beleid van IMF en Wereldbank komen in het artikel van Lousco Grasman elders in deze Ravage aan bod. Ik beperk me hier verder tot de grote invloed van multinationals op het tot stand komen van deze SAP's. Zo is duidelijk dat er gepoogd is markten voor zaad, kunstmest en bestrijdingsmiddelen open te breken, en tevens om overschotten graan en maïs te kunnen dumpen in landen als India en de Filippijnen.

Ook droeg dit beleid weinig bij aan de nationale economie, door dalende overheidsbestedingen, kapitaalvlucht als gevolg van devaluatie van de munt, het afbreken van industrialisatie via importsubstitutie, en dus vooral het ontwrichten van zelfvoorzienende boerengemeenschappen door dumping.

In het algemeen werd er vooral een exportgeoriënteerde benadering opgelegd, die bijvoorbeeld binnen de teelt van koffie tot de huidige overproductie heeft geleid, met de laagste koffieprijzen sinds dertig jaar als gevolg. Dit toont al aan dat de toegang tot westerse markten voor een geliberaliseerd product als koffie, meer ellende dan bestrijding van honger oplevert.

Kwijtschelden

Eerste prioriteit moet zijn het kwijtschelden van de onhoudbare schulden van ontwikkelingslanden, onder voorwaarde dat het vrijkomende geld wordt ingezet voor een duurzame ontwikkeling. Hierdoor zouden deze landen onder het neoliberale beleid van de Wereldbank en IMF uit kunnen komen en kan de gedwongen uitputting van hulpbronnen stoppen die de voorziening van basisbehoeften in gevaar brengt.

Bovendien zou het een einde maken aan de vijfmaal hogere geldstromen van Zuid naar Noord, in verband met rente en aflossing dan omgekeerd aan ontwikkelingshulp en een op de nationale en lokale economieën gerichte ontwikkeling mogelijk maken. Hierdoor zouden deze landen een gelijkwaardige partner kunnen worden binnen de WTO.

Dit is een betere oplossing dan de huidige roep om verbeterde markttoegang voor landbouwproducten van ontwikkelingslanden tot het Noorden, omdat dit niets meer betekent dan dat hun hulpbronnen worden ingezet voor nog meer luxe consumptie van het Noorden. Hiervan profiteren niet de kleine boeren en consumenten in het Noorden (zoals blijkt uit de huidige koffieprijs in de winkel), maar vooral de multinationals in toevoer, verwerking en handel, en grootgrondbezitters.

Hetzelfde proces van openbreken van markten voor multinationals, en het creëren van toegang tot hulpbronnen in andere landen zien we terug binnen het Agreement on Agriculture van de WTO. De leden hebben afgesproken de eerder genoemde handelsbelemmeringen binnen bepaalde tijd te verminderen. Hierbij hebben de VS en de EU echter vooral aan hun eigen belang gedacht; prijsverlaging zodat men concurrerend is op de wereldmarkt, gecompenseerd door inkomenstoeslagen die de WTO wel toelaat maar die nog verstorender voor de handel werken dan exportsubsidies. Deze exportsubsidies, maar ook exportkredieten en oneigenlijke noodhulp, zijn nog steeds toegestaan door de WTO.

Ontwikkelingslanden hadden al deels door de SAP's hun importtarieven verlaagd, en worden nu een worst voorgehouden voor verbeterde markttoegang tot het Noorden. In ruil hiervoor eisen ontwikkelde landen echter ook nog betere markttoegang tot de ontwikkelingslanden, die de negatieve effecten van de SAP's nog eens zullen versterken. Daarbij hebben ontwikkelingslanden niet het geld om exportsubsidies en inkomstenstoeslagen te betalen, hun enige mogelijkheid om hun landbouw te beschermen zijn importtarieven.

Nadelen

Een op de exportmarkt gerichte geliberaliseerde en industriële landbouw heeft ook grote nadelen voor het milieu. Het water raakt uitgeput door niet duurzame irrigatie en de bodem erodeert en degradeert met name door een concurrentie om de grond tussen eigen voedsellandbouw en exportproductie. Verder neemt het broeikaseffect toe door met name de vele transportkilometers, neemt de biodiversiteit af door vernietiging van natuurgebieden en loopt de agrarische biodiversiteit terug. Ook de toepassing van genetisch gemanipuleerde gewassen en chemische vervuiling door de dominantie van westerse multinationals in de toeleverende industrie op de landbouw heeft grote gevolgen voor het milieu.

Behalve voor het milieu heeft een op de exportmarkt gerichte industriële landbouw ook nadelen voor de voorziening in basisbehoeften in ontwikkelingslanden. De voedselzekerheid - zowel voor mensen die hun grond kwijt raken, als voor mensen die een minder uitgebalanceerd dieet hebben door gerichtheid op de export in plaats van eigen voedselvoorziening - neemt af. Er dreigen toenemende watertekorten door onduurzaam gebruik van water in de irrigatie en het toenemende broeikaseffect. Ook verdwijnt het sociale vangnet en culturele patroon rond de productie van eigen voedsel. Wat rest is een onzekere toekomst in een sloppenwijk.

Ook voor het Noorden heeft de volledig geliberaliseerde landbouw nadelen door de afname van de voedselveiligheid door gebruik van (hier verboden) bestrijdingsmiddelen, antibiotica, hormonen en genetische manipulatie. Voor zowel Noord als Zuid bestaat er een risico op de verspreiding van ziektes die de voedselvoorziening in gevaar brengen. Ook is er een grotere kans op conflicten om onder andere door exportlandbouw uitgeputte hulpbronnen en nemen overstromingen en droogtes als gevolg van het mede door exportlandbouw vergrote broeikaseffect toe. Deze kunnen de kans op conflicten om hulpbronnen ook weer vergroten.

Voordeel van lage wereldmarktprijzen door exportsubsidies en de huidige liberalisering hebben naast grootschalige landbouwbedrijven en multinationals ook consumenten in de netto voedselimporterende landen, zoals de olie-exporterende landen in het Midden-Oosten. Ook de stedelijke bevolking in ontwikkelingslanden kan profiteren van de lage prijzen door dumping uit het Noorden, dit gaat echter ten koste van de eigen boerenbevolking.

Alternatief

Ik zou als alternatief een meer zelfvoorzienende benadering willen aanbevelen echter uitgaande van een sterke internationale overheid die bindende regels kan opleggen aan landen en multinationale bedrijfsleven.

De onderdelen van dit alternatief zijn prijsondersteuning en importbescherming op een prijsniveau waar tegen de boeren met inbegrip van maatschappelijke eisen op gebied van voedselzekerheid en -veiligheid, milieu, arbeidsomstandigheden en dierenwelzijn, kostendekkend kunnen produceren. In de EU moeten deze maatschappelijke eisen tevens op een hoger niveau worden geharmoniseerd. Voorts is het noodzakelijk dat er een productiebeheersing komt die is afgestemd op de eigen nationale consumptie (of EU-consumptie in het geval van de EU) om overproductie, lage prijzen en dumping in ontwikkelingslanden te voorkomen.

Producten die niet voldoen aan de eisen waaraan de eigen boeren moeten voldoen mogen aan de grens worden geweerd. Hierdoor wordt voorkomen dat de multinationale verwerkende industrie en handel, op zoek gaan naar de laagste prijs wat meestal inhoudt een race-to-the-bottom op gebied van milieu-, voedselveiligheids- en dierenwelzijnseisen, en een zo laag mogelijke belastingafdracht in de landen van herkomst. In de industrie treedt dit proces op dezelfde manier op, bij de concurrentie op lage arbeidsnormen en de laagste lonen.

Markttoegang uit ontwikkelingslanden wordt alleen geboden voor tropische producten die we hier niet kunnen verbouwen, dus niet voor bijvoorbeeld bloemen, veevoer en boontjes. Daarnaast worden deze tropische producten alleen toegelaten wanneer ze zijn geproduceerd via het Fairtrade principe (kostendekkende prijs), terwijl deze productie niet ten koste van de natuurlijke hulpbronnen en de voedselzekerheid op lange termijn mag gaan.

Een uitzondering zou suiker (ook als suikerbiet te verbouwen) kunnen zijn omdat hiervan al veel ACP-landen (ex-koloniën in Afrika, het Caribische gebied en de Stille Oceaan) afhankelijk zijn. Minst ontwikkelde landen (MOL's) krijgen analoog aan het ACP-principe bij suiker een quotum tot de EU voor tropische producten, waarbij men de vaste beschermde EU-prijs krijgt. De zojuist gestelde maatschappelijke eisen aan dit quotum blijven echter gelden. Een voordeel van dit ACP-systeem boven onbeperkte markttoegang voor Minst Ontwikkelde Landen (het EBA-voorstel) is, dat men zeker is van een goede prijs mede door genoemde productiebeheersing, in plaats van een lage prijs bij overproductie zoals nu bij koffie het geval is.

Voor tropische (voedsel)producten zouden per product OPEC-achtige organisaties moeten worden opgericht om overproductie en dus lage prijzen te voorkomen.

Kostendekkend

Als onderdeel van dit alternatief wordt binnen de WTO het concept 'voedselsoevereiniteit' geaccepteerd, wat er op neer komt dat landen de eigen voedselproductie via eigen boeren mag beschermen tegen dumping en kwalitatief slechte importen.

Het voordeel van deze hernieuwde importheffing en prijsondersteuning (deze laatste is alleen noodzakelijk als de prijs onder een bepaald niveau zakt, het risico hierop is klein door genoemde productiebeheersing), en tegelijk afschaffing van inkomenstoeslagen en exportsubsidies, is dat het landbouwbudget van de EU fors kan dalen. Er is alleen nog geld nodig om de laagste inkomensgroepen te compenseren voor een iets hogere voedselprijs (dit kan meevallen door de hoge marges tussen boerenprijs en winkelprijs als gevolg van de eerder genoemde concentratie van multinationals), en voor extra inspanningen op gebied van milieu, landschap en natuur.

Vooral in de minder ontwikkelde gebieden binnen de EU en de nieuwe lidstaten als Polen, is dit noodzakelijk. Nieuwe EU-lidstaten krijgen dus dezelfde kostendekkende prijs en vergoeding voor 'groene diensten', als oorspronkelijke lidstaten. Een ander groot voordeel is dus dat dumping in ontwikkelingslanden wordt gestopt, waardoor boeren in staat zijn om voor hun eigen regionale markt te produceren.

Bewustwording

Tenslotte zal de oplossing van de problemen mijns inziens vooral een bewustwordingskwestie worden, waarbij de dominante neoliberale wereldvisie vooral bij sociaal-democraten en christen-democraten onder meer kritiek komt te staan. Maar ook veel ontwikkelingsorganisaties als Oxfam en de Stichting Wereldvoedselvraagstuk (zie artikel Lousco Grasman) hebben zich (ongewild) voor het karretje van de multinationals laten spannen, zoals bij de eis om meer markttoegang voor ontwikkelingslanden voor landbouwproducten.

Zoals gezegd zijn het vooral multinationals en grootgrondbezitters die hiervan profiteren ten koste van de natuurlijke hulpbronnen die de kleine boeren zo hard nodig hebben voor de voedselproductie van de eigen lokale bevolking. De omgekeerde concurrentie vanuit het Noorden die ook meer toegang tot deze ontwikkelingslanden eisen, is veel groter en werkt veel desastreuzer dan andersom. In plaats van aansluiting bij de globale wereldeconomie, leidt dit tot uitsluiting van de armsten uit hun regionale economie. Dus zoals Colin Hines zegt: 'Protect the local, globally'.

Een onderdeel van deze bewustwording is ook dat liberalisering binnen de landbouw niet als een onvermijdelijk natuurverschijnsel wordt gezien, maar een door de machtigen op deze aarde ontwikkeld fenomeen dat met rationele argumenten kan worden bestreden. Door als EU voor deze zelfvoorzienende benadering te kiezen, kunnen we de steun verwachten van de meeste ontwikkelingslanden en een blok vormen tegenover de VS en Cairns-landen (landen als Australië, Canada, Brazilië, Thailand en de Filippijnen). Deze laatste ontwikkelingslanden verwachten veel van een geliberaliseerde wereldhandel, maar hun regeringen komen absoluut niet op voor de armste lagen van hun (boeren)bevolking die veel meer nadelen hiervan ondervinden.

Binnen Nederland kunnen we de steun verwachten van milieu- en ontwikkelingsorganisaties (al zal dit nog veel discussie vergen), en binnen de boerenbevolking die het voortbestaan van hun bedrijf belangrijker vinden dan schaalvergroting en concurrentiekracht op de wereldmarkt. Verenigingen als het NAJK (12.000 jonge boeren), de Nederlandse Akkerbouw Vakbond, de Nederlandse Melkveehouders Vakbond en het Platform Aarde Boer Consument zitten al op deze lijn. Nu de LTO, en de politiek nog.

Guus Geurts

Geurts is lid van de Landbouwwerkgroep en Netwerk Noord-Zuid van GroenLinks. Dit artikel is een uitwerking van zijn scriptie die hij schreef voor zijn opleiding Milieu en Ontwikkeling aan de KUN, na een stage van vier maanden bij het team Globalisering en milieu van Milieudefensie. Deze scriptie zal (met bronvermelding van gebruikte literatuur) binnen een maand verschijnen op http://guusgeurts.tripod.com