Naar archief

UIT: Ravage #227 van 24 januari 1997††

Vertrouwen is goed!

EU sluit akkoord over uitleveringsverdrag† †

Vrijwel onopgemerkt bereikten de Europese lidstaten onlangs een akkoord over een nieuw uitleveringsverdrag. De categorie 'politieke delicten', waarvoor traditiegetrouw niet wordt uitgeleverd, is in het verdrag radicaal afgeschaft. De Europese Unie stelt haar grenzen.

De anekdote wil dat de Spaanse ambassadeur in BelgiŽ altijd een paar koffers klaar heeft staan. Zijn bestaan is onzeker, want met een zekere regelmaat haalt Spanje zijn diplomatieke vertegenwoordigers terug uit Brussel. Steevast gebeurt dat uit protest tegen de in Spaanse ogen schandalig coulante behandeling die gevluchte ETA-verdachten in BelgiŽ ten deel vallen. †

Begin dit jaar was het nog raak, toen de Belgische Raad van State besloot het Baskische echtpaar Josť Luis Moreno Ramaja en Raquel Garcia ńrranz niet uit te leveren. De beschuldiging "lidmaatschap van een verboden organisatie" werd niet zwaar genoeg bevonden om uitlevering per se te rechtvaardigen. De Belgische ambassadeur in Madrid werd op het matje geroepen, de Spaanse ambassadeur haalde zijn koffers weer eens uit de kast. Als extra represaille schortte Spanje de Schengen-samenwerking op. Daarmee werd het Spaans-Belgische geschil het probleem van alle Schengen-partners.†

Binnenkort kan de ambassadeur waarschijnlijk definitief zijn koffers uitpakken. Eind september sloten de lidstaten van de Europese Unie de 'overeenkomst betreffende uitlevering tussen de lidstaten van de Unie' af. Met als belangrijkste gevolg dat het politieke karakter van een delict voortaan geen grond meer is om uitlevering te weigeren. De Spaanse minister Belloch vatte de portee van het Verdrag kort en krachtig samen: "Politieke delicten zijn niet gerechtvaardigd in de Europese Unie." †

De regel dat niet uitgeleverd wordt voor politieke delicten gaat terug tot het begin van de negentiende eeuw. De opkomende liberale democratieŽn waren niet bereid politieke geestverwanten uit te leveren aan autoritaire regimes - al was het alleen maar omdat men vreesde dat er geen eerlijk proces zou plaatsvinden. Een onderliggend idee was dat staten op die manier ook een zekere neutraliteit konden handhaven tegenover de politieke conflicten in andere staten.†

Van meet af aan was onduidelijk wat nu wel en niet als 'politiek delict' werd gezien. De definitie wisselde voortdurend al naar gelang de relaties tussen nationale staten zich ontwikkelden. Tijdens de Koude Oorlog rekten de Westerse staten de reikwijdte van het begrip bijvoorbeeld flink op om uitleveringsverzoeken van de Sovjet-Unie te kunnen torpederen. Omgekeerd vertoonden de Sovjet-autoriteiten een zeldzame flexibiliteit als het er om ging delict wenste te zien en op basis daarvan wel of niet tot uitlevering overging, bleek in hoge mate afhankelijk van politieke constellaties en doeleinden.†

Zo sloten de Europese staten in 1977, als reactie op het sterk opkomend internationale terrorisme, het Verdrag ter bestrijding van terrorisme af. Een hele serie enigszins vaag omschreven - delicten werd expliciet van hun mogelijk politiek karakter ontdaan. Toch bleef er een principiŽle ruimte in het Verdrag. Het bleef het soevereine recht van een staat Om uiteindelijk te bepalen of er wel of niet van een politiek delict sprake was. oud-nazi's berecht te krijgen. Of een staat iets als een politiek †

Deze opening wordt met het nieuwe verdrag vrijwel dichtgetimmerd. Artikel 5 stelt nogal plompverloren: 'geen enkel strafbaar feit zal worden beschouwd als een politiek delict, een met een politiek delict samenhangend feit of een feit ingegeven door politieke motieven'. Opgeschrikt door de metrobommen van vorig jaar (en het lijkt erop dat de geschiedenis zich inmiddels aan het herhalen is) heeft Frankrijk inmiddels Duitsland opgevolgd als drijvende kracht achter de Europese bestrijding van terrorisme.†

Maar volgens Harmen van der Wilt, docent internationaal strafrecht aan de Rijksuniversiteit Limburg, ligt daar niet de eigenlijke ratio van het verdrag. Hij heeft geen enkel bezwaar tegen een harde bestrijding van terrorisme, noch dat verdachten van dergelijke delicten uitgeleverd worden. Maar dat staat of valt dan met een bijzonder nauwkeurige afperking van het begrip terrorisme. †

Van der Wilt: "Het kost geen enkele moeite om op basis van het Europese Terrorisme-verdrag bijvoorbeeld de startbaanblokkade van Milieudefensie tot terroristische daad te bestempelen. Tot voor kort hadden staten dan nog de vrijheid om wel of niet tot uitlevering over te gaan. Op grond van het nu afgesloten verdrag zijn ze echter verplicht tot uitlevering over te gaan. Dat vind ik nogal wat." †

Van der Wilt denkt dan ook dat onder het mom van terreurbestrijding in feite weer een definitie-verschuiving plaatsvindt van het begrip 'politiek delict'. "Dat is niet slechts een bij-effect, dat is een gewenst effect. Ik heb het idee dat men steeds gevoeliger wordt voor elk politiek conflict. Dat men dat toch het liefste in de kiem wil smoren. In dit verdrag wordt feitelijk gezegd dat delicten hoe dan ook geen politieke motivatie kunnen hebben. Dat heeft gevolgen voor de uitleveringspraktijk, maar het is natuurlijk ook een politiek statement."†

Van der Wilt wijst erop dat in het verdrag ook is geprobeerd het criterium van 'dubbele strafbaarheid' af te schaffen. Dit criterium komt er op neer dat alleen kan worden uitgeleverd voor delicten die ook in het land dat om uitlevering vraagt, strafbaar zijn. Uiteindelijk is het criterium gehandhaafd. Maar het verdrag verplicht wel alle lidstaten wetgeving in te voeren, die 'deelname aan een criminele organisatie' dan wel 'samenspanning' strafbaar stelt. Zo wordt via de achterdeur vrijwel hetzelfde bereikt. Dergelijke artikelen lenen zich bij uitstek voor creatief justitieel gebruik. Beschuldig iemand van 'samenspanning' en je uitlevering is rond. †

Machtspolitiek

Dit kan rare gevolgen hebben. In Duitsland is bijvoorbeeld de PKK verboden. In Nederland niet. Maar een PKK-lid is in Duitse ogen 'lid van een verboden organisatie' - waarbij het er verder niet toe doet of de man of vrouw in kwestie zich aan een strafbaar feit heeft schuldig gemaakt; 'lid zijn' is immers genoeg. En 'lid zijn van een verboden organisatie' is ook in Nederland strafbaar. Ergo: een naar Nederland gevlucht PKK-lid zal worden uitgeleverd aan Duitsland.†

Minister Sorgdrager schreef de Tweede Kamer de totstandkoming van het verdrag te zien als uitdrukking van de groeiende politieke integratie binnen Europa. 'De band tussen de lidstaten is zodanig dat uitlevering aan minder stringente voorwaarden hoeft te voldoen'. Harmen van der Wilt ziet daar een gevaarlijke omkering van zaken in. Er wordt een politieke consensus voorgesteld die er in die mate niet is.†

De lidstaten zijn het over een aantal essentiŽle zaken aangaande de toekomstige integratie hartgrondig met elkaar oneens. Die strijd wordt met - haast - alle middelen uitgevochten en de uitkomst ervan wordt traditiegetrouw meer bepaald door machtspolitieke verhoudingen dan door een groeiende en bloeiende politieke consensus. Het staaltje machtspolitiek dat Frankrijk recentelijk tegen Nederland demonstreerde om het drugsbeleid fundamenteel gewijzigd te krijgen, illustreert treffend dat de politieke consensus in Europa op zijn best broos genoemd kan worden.†

Volgens Van der Wilt moet het uitleveringsverdrag dan ook niet worden gezien als uiting van politieke consensus, maar juist als breekijzer om integratie te bewerkstelligen. "Het wordt min of meer als voldongen feit gepresenteerd. We hebben de politieke integratie bereikt, dus nu kunnen we ook de exceptie van het politieke delict afschaffen. Er zijn een aantal mensen en instanties die steeds de trom roeren van de politieke integratie en dan op een gegeven moment zo'n verdrag aanvoeren als bewijs dat de politieke integratie bewerkstelligd is. Dat vind ik een gevaarlijke tendens." †

Van der Wilt denkt dat Nederland puur vanuit dit soort politieke overwegingen akkoord is gegaan met het verdrag. Een direct belang heeft Nederland er niet bij. Er bestond zelfs enige reserve tegen de Franse voortvarendheid omdat men op het ministerie onderkende dat de heksenjacht die Parijs tegen de metro-bommenleggers opende, niet helemaal vrij was van racistische trekjes. †

Maar Nederland heeft vanwege haar economische positie als aanlegsteiger en exportland domweg een enorm belang bij de politieke integratie van Europa en zal dus alles aangrijpen om dat te bevorderen. Daarnaast zal het Den Haag zeker niet slecht zijn uitgekomen om Frankrijk eens flink tegemoet te kunnen komen. Volgens van der Wilt doet Nederland een uiterste poging om binnen Europa iets van haar liberale drugsbeleid overeind te houden.

Van der Wilt "Een flinke politieke concessie wil dan nog wel eens helpen. Voor wat hoort wat."†

Democratisch

Een essentieel element in het verdrag is het in feite onvoorwaardelijke vertrouwen dat de Europese lidstaten uitspreken in elkaars rechtsorde en democratie. Sorgdrager schreef de Kamer dat de regering principieel achter het verdrag staat. Wie met elkaar een politieke Unie organiseert, moet ook elkaars politieke systeem respecteren, luidt haar redenering: 'Je zult elkaar op dat punt moeten vertrouwen'.†

Dat onvoorwaardelijke vertrouwen lijkt enigszins misplaatst. Een korte rondgang leert dat de Europese rechtsstaten eerder toe zijn aan een flinke opknapbeurt. De commissie Van Traa constateerde niets minder dan een crisis in de rechtsstaat toen na haar onderzoek de contouren van de IRT-affaire enigszins duidelijk werden. De vele justitiŽle en politiŽle schandalen die in de nasleep van de affaire Dutroux bij onze Zuiderburen naar boven komen wijzen ook niet direct op een strikte naleving van de principes van een rechtsstaat zoals die op de universiteiten worden onderwezen. †

En in maart van dit jaar, om nog maar een ander voorbeeld te noemen, stelde de Raad van Europa in een rapport vast dat de Spaanse politie stelselmatig al dan niet vermeende ETA-leden martelt. Het enige lichtpuntje was dat het minder wreed gebeurde dan ten tijde van de Franco-dictatuur.†

Dat zijn blijkbaar allemaal gegevens die niet zo ter zake doen. Of het wordt gezien als de prijs die de moeite van het betalen waard is voor de zo fel begeerde integratie. Daarmee wordt tevens een behoorlijk voorschot op de toekomst genomen. Het lijkt alsof turbulente politieke ontwikkelingen of conflicten in de Europese Unie worden uitgesloten. Maar wie zal zeggen of in de toekomst extreem-rechts zich niet in de regering van een Europese lidstaat nestelt? Wie weet precies waar het separatisme van de Italiaanse Liga Nord toe zal leiden? En vooral: hoe zullen eigenlijk de politieke structuren van de Europese Unie er uit gaan zien?†

Wat dat betreft komen liefhebbers van de betere ironie aardig aan hun trekken. Het nieuwe uitleveringsverdrag, dat in feite een lofdicht is op het democratisch blazoen van de lidstaten, is tot stand gekomen binnen politieke structuren die het predikaat 'democratisch' niet echt verdienen In de zogenaamde derde pijler van Maastricht, waarbinnen de samenwerking op het gebied van Justitie en Binnenlandse Zaken plaatsvindt (en waar dit verdrag is gesloten), ligt de macht exclusief bij de Raad van Ministers. Het Europees Parlement heeft er niets over te zeggen, en het Europese Hof van Justitie mag zich slechts mondjesmaat op dit terrein begeven. Bovendien vindt het gehele politieke proces plaats achter stevig gesloten deuren met de sleutel drie keer omgedraaid. De Europese burger komt in het hele verhaal niet voor. Maar ook de nationale parlementen hebben het nakijken. †

Van der Wilt: "Het verdrag moet uiteindelijk worden voorgelegd aan het parlement. Daar ontkom je niet aan, dat staat in de Grondwet Maar de hele totstandkoming van het verdrag, de stempatronen, de concessies, de belangenafwegingen, dat wordt allemaal weggemoffeld. Zo'n verdrag wordt vervolgens met gezwinde spoed door het parlement geleidt. Er is nauwelijks ruimte voor fatsoenlijke discussie, en het verdrag kan niet geamendeerd worden. De parlementariŽrs hebben slechts ťťn optie:

slikken of stikken. Gezien de druk die op de Europese integratie staat, ligt de uitslag bij voorbaat eigenlijk al vast." †

Van der Wilt verwacht dan ook niet dat er nog politiek vuurwerk van komt. De parlementariŽrs die hij erop aangesproken heeft, gaven niet echt thuis. Hij is nog meer verbaasd over de geringe interesse van zijn vakgenoten. Het Europese Terrorismeverdrag werd destijds nog door coryfeeŽn als raadsman Bakker Schut met in vitriool gedoopte pennen aan flarden geschreven. "Dit verdrag ontmantelt het politieke delict vrijwel volledig. Het gaat allemaal onopgemerkt, niemand maakt zich er blijkbaar meer druk over. Dat verbaast mij." †

Hij kan zich volledig vinden in de kritiek van een Duits commentator, die schreef: 'Eigenlijk zit er een heel ideologische dimensie aan dit verdrag. Blijkbaar zien de Europese lidstaten zich als het democratisch eindpunt van de geschiedenis, waarbinnen geen legitiem verzet mogelijk is buiten de bestaande rechtsorde om'.†

Van der Wilt "Het is een soort ultieme doortrekking van het essay van Fukuyama. Eigenlijk is het een hele platte truc.

Er wordt gesteld dat er geen ideologische diversiteit meer bestaat, dat er geen reŽle belangenconflicten meer bestaan.

We zijn het gewoon allemaal met elkaar eens. En zo'n verdrag is dan een instrument om zo'n in feite puur ideologische voorstelling van zaken nog verder te versterken en te materialiseren. Zo wordt de boel dichtgetimmerd. Dat is de kern van de zaak."††

Jelle van Buuren

Naar boven
Naar overzicht dit nummer
Naar Jaargang 1997