Naar archief

UIT: NN #187 van 16 juni 1995    

De uitsluiting van illegalen 

Koppelingswet heeft verstrekkende gevolgen 

Binnenkort zal er een wetsontwerp bij de Tweede Kamer worden ingediend om de Vreemdelingenwet en enkele andere wetten te wijzigen. Dit wetsvoorstel wordt kortweg de 'koppelingswet' genoemd. Concreet houdt dit wetsvoorstel in dat vreemdelingen die niet rechtmatig in Nederland verblijven, uitgesloten worden van de toegang tot onder andere (voortgezet) onderwijs, huursubsidie, huisvesting, ziektekostenverzekeringen en alle sociale zekerheidsuitkeringen. Tegen dit wetsvoorstel is een aantal belangrijke kritiekpunten in te brengen.  

Sinds 1992 heeft de overheid een scala een maatregelen genomen om de toegang van vreemdelingen tot Nederland te beperken. Deze maatregelen bestaan onder andere uit een uitbreiding van de visumplicht, de heffing van leges bij het aanvragen van een verblijfsvergunning, de afschaffing van beroepsmogelijkheden, de verscherping van het gezinsherenigingsbeleid en regels betreffende het voorkomen van schijnhuwelijken.  

Het vreemdelingenbeleid van de afgelopen jaren werd daarnaast in sterke mate gekenmerkt door een toegenomen aandacht voor de bestrijding van illegaal verblijf in Nederland. Dit zogenaamde 'ontmoedigingsbeleid', zoals het in ambtelijk jargon wordt genoemd, omvat een aantal maatregelen waarvan de belangrijkste pijlers zijn: een harde aanpak van illegale werkgevers, een intensivering van toezicht door diensten belast met de uitvoering van de vreemdelingenwetgeving, het bevorderen van een effectief verwijderingsbeleid en het uitsluiten van illegale vreemdelingen van diverse overheidsvoorzieningen. Ook de invoering van de identificatieplicht in 1994 past binnen dit ontmoedigingsbeleid.  

Dat de overheid een restrictief toelatingsbeleid voert, is wel te billijken. Maar met de hierboven opgesomde overvloed aan regels lijkt de overheid toch alle proporties uit het oog te hebben verloren. De middelen die de overheid nu inzet om een, zoals dat heet, 'geļntegreerd vreemdelingenbeleid' te voeren, staan niet in verhouding tot het beoogde doel. Veel regels treffen bovendien niet alleen illegale vreemdelingen, maar ook vreemdelingen die hier duurzaam en legaal gevestigd zijn. Sommige juristen spreken in dit verband zelfs van een afkalving van de Nederlandse rechtsstaat. 

Als voorlopig sluitstuk van deze maatregelen zal binnenkort een wetsontwerp bij de Tweede Kamer worden ingediend om de Vreemdelingenwet en enkele andere wetten te wijzigen, ten einde de aanspraak van vreemdelingen jegens bestuursorganen op verstrekkingen, uitkeringen, ontheffingen en vergunningen te koppelen aan het rechtmatig verblijf van de vreemdeling in Nederland. Dit wetsvoorstel wordt kortweg de 'koppelingswet' genoemd.  

Concreet houdt dit wetsvoorstel in dat vreemdelingen die niet rechtmatig in Nederland verblijven, uitgesloten worden van de toegang tot onder andere (voortgezet) onderwijs, huursubsidie, huisvesting, ziektekostenverzekeringen en alle sociale zekerheidsuitkeringen. Ook het afgeven van bijvoorbeeld de vergunning voor de bouw van een dakkapel of het verlenen van een milieuontheffing, wordt door deze wet afhankelijk gemaakt van het verblijfsrecht van de vreemdeling. Dit om aan te geven hoe ingrijpend en hoe absurd dit wetsvoorstel is.  

Het begrip 'rechtmatig verblijf' wordt daarbij zeer eng geļnterpreteerd. De uitsluiting treft niet alleen illegalen, maar ook vreemdelingen van wie het verblijf in Nederland wordt gedoogd. Het komt erop neer dat over het algemeen alleen vreemdelingen met een verblijfsvergunning aanspraak op collectieve voorzieningen zullen hebben. Tegen dit wetsvoorstel is een aantal belangrijke kritiekpunten in te brengen.  

Het wetsvoorstel zal een uiterst complex stelsel van controles van verblijfstitels tot gevolg hebben, waarbij alle overheidsinstanties betrokken zullen worden. Ook vreemdelingen die reeds lang legaal in Nederland verblijven, zullen in dit nieuwe stelsel bij de loketten van de diverse overheidsinstanties steeds op hun verblijfsstatus worden gecontroleerd. Deze systematisch aparte behandeling van vreemdelingen zal zeker niet bijdragen tot het verschaffen van een gelijkwaardige positie in de samenleving en staat daarmee op gespannen voet met een volwaardig integratiebeleid.  

Het is daarbij sterk de vraag of dit wetsvoorstel ook noodzakelijk is. Er zijn op dit moment namelijk geen concrete aanwijzingen dat illegalen veelvuldig een beroep doen op collectieve voorzieningen. Integendeel, illegalen zullen het contact met de instanties die dergelijke voorzieningen verstrekken, juist zoveel mogelijk beperken. Daarnaast is de voorgestelde uitsluiting volgens mij op grond van internationale verdragen juridisch niet mogelijk voor alle soorten voorzieningen en alle illegale vreemdelingen, ongeacht hun nationaliteit. Op grond van een aantal internationale verdragen heeft Nederland namelijk de plicht om eigen onderdanen op eenzelfde manier te behandelen als de onderdanen van verdragsuitende partijen op het terrein van de sociale zekerheid.  

Het is ook nog maar de vraag of de effecten van de voorgestelde uitsluiting vanuit een moreel standpunt gezien aanvaardbaar zijn. Bij deze vraag moet volgens mij een duidelijk onderscheid worden gemaakt tussen de groep 'echte' illegalen, die niet (langer) in Nederland mogen verblijven en de groep vreemdelingen die weliswaar geen verblijfstitel hebben maar hier feitelijk door de overheid wel worden gedoogd. Het gaat daarbij vooral om vreemdelingen ten aanzien van wie op hun verzoek tot verblijf nog niet definitief is beslist, vreemdelingen die hangende beroepsprocedures hier mogen verblijven en vreemdelingen die op beleidsmatig gronden niet worden uitgezet.  

De uitsluiting van de eerste categorie (de groep 'echte' illegalen dus) is volgens mij nog wel te rechtvaardigen, omdat deze groep Nederland behoort te verlaten en dus niet onbedoeld door of vanwege de overheid in staat moet worden gesteld in Nederland te verblijven. Een uitzondering zou hierbij wel moeten worden gemaakt voor toegang tot de gezondheidszorg in acute noodsituaties en toegang tot onderwijs voor kinderen.  

De uitsluiting van de tweede categorie (de groep gedoogde vreemdelingen) is volgens mij echter absoluut niet te rechtvaardigen. Wanneer de overheid deze vreemdelingen feitelijk toestaat hier te verblijven, moet zij er ook voor zorgen dat die vreemdelingen zich in leven kunnen houden. Het wetsontwerp gaat vanuit deze visie dan ook veel te ver.  

Ik denk overigens dat het een illusie is om te veronderstellen dat de categorie vreemdelingen die feitelijk wordt gedoogd, uit eigen beweging Nederland zal verlaten, omdat ze uitgesloten zijn van aanspraken op de collectieve voorzieningen. Die uitsluiting zal er veeleer toe leiden dat deze vreemdelingen via illegaal werk of criminaliteit in hun levensonderhoud zullen proberen te voorzien. Bovendien maakt het deze werkne­mers nog meer afhankelijk van de 'illegale' werkgevers.  

Dit wetsvoorstel heeft ook gevolgen voor de toegang tot de gezondheidszorg. Onderdeel van bovengenoemd wetsvoorstel is dat alleen vreemdelingen met een verblijfsvergunning en een vestigingsvergunning recht hebben op vergoedingen op grond van de Ziekenfondswet en de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten (AWBZ). De Ziekenfondsraad heeft onlangs in een advies laten weten dat zij van oordeel is dat onverzekerde illegale vreemdelingen in ieder geval toegang moeten hebben tot noodzakelijke medische zorg. Volgens de Ziekenfondsraad is het niet juist aan illegalen medische hulp te onthouden. Bovendien kunnen onbehandelde ziekten risico's voor anderen opleveren. De overheid zou volgens de Ziekenfondsraad de kosten van deze medische hulp aan illegalen moeten betalen.  

Het wetsvoorstel regelt ook dat in de Wet op de Toegang tot Ziektekostenverzekeringen (WTZ) de acceptatieplicht voor een WTZ-ziektekostenverzekering beperkt wordt tot legaal in Nederland verblijvende personen. In een toelichting op dit wetsvoorstel geeft de regering weliswaar aan dat het genoemde wetsvoorstel de toegang van vreemdelingen ongeacht hun verblijfspositie tot de openbare gezondheidszorg onverlet laat. Dit is natuurlijk een wassen neus omdat de verleende geneeskundige hulp niet vergoed wordt, wanneer de betrokken vreemdeling niet verzekerd is. In de meeste gevallen zullen illegale en gedoogde vreemdelingen feitelijk dan ook geen toegang tot de gezondheidszorg hebben.  

Door de grote hoeveelheid maatregelen die de overheid de laatste tijd ten aanzien van illegalen heeft genomen, ontstaat ten onrechte het idee dat het hier gaat om een zeer groot probleem. Bovendien wordt de indruk gewekt dat de overheid in staat is om het probleem van illegaal verblijf helemaal op te lossen.  

Door de grote aandacht die de overheid aan dit onderwerp besteedt, wordt het 'illegalenprobleem' ook door de media en andere groeperingen opgeklopt. Maatregelen die gericht zijn tegen illegalen, raken ook de legaal in Nederland verblijvende vreemdelingen. Die maatregelen legitimeren een ongelijke behandeling van autochtonen en allochtonen. Zo maakte de Volkskrant (22 mei 1995) onlangs melding van razzia-achtige toestanden toen politie en belastingambtenaren aspergestekers in Drente tijdens hun werk op de velden 'overrompelden' en vroegen naar hun verblijfs- en identiteitspapieren. Daarbij werden eerst de allochtonen gecontroleerd en daarna, wellicht voor de vorm, ook de autochtonen.  

De maatregelen van de overheid met betrekking tot illegalen zijn op dit moment erg eenzijdig gericht op het tegengaan van illegaal verblijf en illegale arbeid. Ik zou er voorstander van zijn wanneer de overheid ook aandacht zou hebben voor een aanvullend beleid in de vorm van maatregelen om illegalen enig perspectief te bieden in hun land van herkomst. Zo is in Frankrijk in 1991 een terugkeerbeleid opgezet om een illegale vreemdeling die het land wordt uitgezet, te helpen door het verstrekken van een vergoeding van de vliegreis plus een bedrag van 1000 FFr. Ook kan de illegaal zakelijke adviezen krijgen over vestiging in het land van herkomst.  

Een andere mogelijkheid is om in het kader van ontwikkelingssamenwerking kleinschalige werkgelegenheid in arme landen te stimuleren. De illegale Turkse naai-ateliers bijvoorbeeld, die onder invloed van een geļntensiveerde repressieve aanpak uit Nederland moeten verdwijnen, zouden kunnen worden begeleid bij een verplaatsing naar Turkije. 

Paul Minderhoud 

Minderhoud is universitair docent rechtssociologie aan de Katholieke Universiteit Nijmegen. Hij hield deze lezing op het symposium 'Gezondheidszorg en illegalen', dat zaterdag 10 juni in de Nassaukerk in Amsterdam gehouden werd, ter gelegenheid van het tienjarig bestaan van gezondheidswinkel De Witte Jas.

Naar boven
Naar overzicht dit nummer
Naar Jaargang 1995