UIT: NN #146 van 14 oktober 1993   

Anders denken over migratie 

Op zaterdag 25 september vond in Utrecht de conferentie 'Anders denken over migratie' plaats. Het doel van deze druk bezochte conferentie, georganiseerd door het Platform Illegale Vluchtelingen en de fondsorganisatie XminY, was zicht te krijgen op de achtergronden van migratie- en vluchtbewegingen. 

Volgens Luitje Douma, een van de initiatiefneemsters van dit congres, ligt in de Nederlandse discussie rondom migratie en vluchten de nadruk teveel op de toelatingsprocedures en opvang. In de recente discussie over de nieuwe Vluchtelingenwet bijvoorbeeld ging het vooral om de uitholling van de rechtspositie van vluchtelingen. Natuurlijk is dit heel belangrijk, maar waarom iemand vlucht of migreert lijkt geen enkele deelnemer aan deze discussie zich af te vragen.  

Daarom was ze ook zeer verheugd toen reeds in een vroeg stadium van de voorbereiding voor het congres bleek dat veel plaatselijke groepen van Vluchtelingenwerk Nederland positief op het initiatief reageerden. Deze mensen hebben in hun dagelijks contact met vluchtelingen te maken met procedurekwesties en opvangproblemen. Middels deze conferentie wordt hen de mogelijkheid geboden om over de achtergronden van de problematiek te kunnen praten en denken. Misschien dat Vluchtelingenwerk Nederland zich dan op den duur ook meer in wil gaan zetten voor de aanpak van de structurele oorzaken van migratie.  

Het Platform Illegale Vluchtelingen (PIV) heeft in het verleden altijd al de nadruk gelegd op de structurele oorzaken van migratie- en vluchtbewegingen zoals de verslechterde interna­tionale situatie op het gebied van de economie, (burger)oorlogen, milieudegradatie en mensenrechtenschendingen. Zolang er op deze gebieden geen fundamentele veranderingen komen, zal de migratie- en vluchtelingenproblematiek toenemen.  

Want dát het een probleem is moge duidelijk zijn. Volgens gastspreker op het congres, professor Aristide Zolberg, mede-auteur van de studie Vluchten voor Geweld, (1) is er op dit moment zelfs sprake van een crisis-situatie omdat aan de ene kant de migratiebewegingen toenemen en tegelijkertijd de nationale regeringen voortdurend nieuwe belemmeringen opwerpen.  

Politiek vluchteling 

De vluchtelingendefinitie die wij vandaag de dag kennen is na de Tweede Wereldoorlog tot stand gekomen. Om verschillende redenen hadden de VS en de Europese landen voorafgaande de Tweede Wereldoorlog hun immigratiewetgeving zodanig aangescherpt dat migreren zo goed als onmogelijk was. In deze nieuwe wetgeving werd geen uitzonderingen gemaakt voor categorieën vluchtelingen die hun land op politieke of religieuze gronden moesten verlaten. Mensen die we nu 'politieke vluchtelingen' noemen.  

Dit leidde onder andere tot de tragedie van de Duitse joden, of zoals Zolberg het in zijn lezing verwoordde "de 'specifieke' wijze waarop de nazi's tenslotte het `jodenvraagstuk' hebben opgelost, komt mede voort uit het feit dat ze geen andere mogelijkheid meer hadden om van hen af te komen. Ze mochten immers geen enkel ander land meer in." De gevolgen hiervan zijn bekend.  

Onder meer om deze reden werd na de Tweede Wereldoorlog het Verdrag van Genève ontwikkeld. Hierin worden kleine deuren geopend omdat in de wereld de grote deuren gesloten zijn. Het verdrag gaat er dus van uit dat immigratie `ongewoon' is, dat de deur normaal gesloten is voor mensen die hun geluk ergens anders willen beproeven.  

Het verdrag formuleert alleen uitzonderingen hierop, het levert definities die aangeven wie er wel in mogen. Mensen met een 'gegronde vrees voor vervolging vanwege ras, godsdienst, nationaliteit, politieke overtuiging of het behoren tot een bepaalde sociale groep' mogen door deze kleine deur. Het onderscheid tussen politiek en economisch vluchteling is hierop gebaseerd. Mensen die op de vlucht gaan voor armoede, milieurampen of geweld worden niet of nauwelijks als vluchteling erkent.  

In de jaren '60 functioneerde dit systeem, gezien vanuit de westerse optiek goed. De meeste politieke vluchtelingen kwamen uit Oostbloklanden en omdat het 'IJzeren Gordijn' goed gesloten was, waren dit er niet zoveel. Het systeem was in beginsel ook niet ontworpen voor mensen uit de Derde Wereld. Pas in 1967, toen met name veel Afrikaanse landen na hun onafhankelijkheid toetraden tot de Verenigde Naties, werd dit systeem uitgebreid tot de gehele wereld. Maar in deze tijd kwamen veel vluchtelingen die voldeden aan de criteria van de Geneefse Conventie niet naar Europa of de VS.  

Koude Oorlog 

In de jaren '70 kwam er echter verandering in deze situatie. De voornaamste reden hiervoor is dat de strijd tussen de V.S. en de Sovjet-Unie zich verplaatste naar de Derde Wereld. De strijd tussen communisme en kapitalisme werd achtereenvolgens uitgevochten in Zuid-Oost Azië (Vietnam, Laos, Cambodja), Midden-Amerika en Zuidelijk Afrika (Angola, Mozambique) en De Hoorn van Afrika (Somalië, Ethiopië).  

Zowel de Sovjet-Unie als de Verenigde Staten hielpen hier de regeringen of opstandelingen voornamelijk door ze wapens te leveren. De conflicten tussen verschillende (etnische) groepen, die altijd al bestonden, worden hierdoor veel gewelddadiger omdat ze nu worden uitgevochten met moderne wapens. De oorlogen tussen de clans in Somalië zijn niet nieuw, wel de wapens waarover ze beschikken. De VN-soldaten in Somalië worden vermoord door wapens die hun regeringen zelf hebben geleverd. Deze wapens vormen in feite het 'afval' van de Koude Oorlog. 'Afval' dat nu wordt gebruikt om interne oorlogen uit te vechten.  

Zolberg constateert terecht dat niemand hier tegen lijkt te protesteren. "Iedereen heeft gedemonstreerd tegen kernwapens, maar vrijwel nooit is er een grote demonstratie tegen machinegeweren. Er zijn ook geen verdragen die een beperking opleggen aan de verspreiding van machinegeweren. Maar er worden wel elke dag mensen mee omgebracht." 

Een belangrijk actiepunt ligt dan ook op het gebied van ontwapeningprogramma's, met name gericht op kleine wapens en het proberen de verspreiding van wapens tegen te gaan. Daarnaast pleit Zolberg ook voorzichtig voor het ontwikkelen van 'peacekeeping' operaties door de VN, waaraan anders dan op dit moment, de Derde Wereld zelf deelneemt.  

De verspreiding van technologisch hoogwaardige wapens, gecombineerd met de ecologische-, economische- en (over)bevolkingscrisis waarvan arme landen het meest te lijden hebben, verklaart in grote mate waarom de migratie- en vluchtbewegingen op dit moment groeien.  

Een andere belangrijke reden voor de recente vluchtbewegingen is de vorming van nationale staten in bijvoorbeeld de voormalige Sovjet-Unie en Joegoslavië. Wanneer er op een grondgebied een etnisch homogene groep woont, levert staatsvorming nauwelijks problemen op. Anders wordt dit wanneer dit niet zo is. In het voormalige Joegoslavië leverde het uitroepen van de onafhankelijke nationale staat Slovenië weinig problemen op, omdat hier een vrij homogene etnische groep woont.  

In Bosnië echter, waar verschillende etnische groepen al jarenlang zonder veel problemen samenwoonden, bleek dit plotseling een probleem. Een etnische zuivering lijkt opeens noodzakelijk. In het algemeen worden bij de vorming van een nationale staat, 'nationaliteiten' gedefinieerd en mensen die hieraan niet voldoen, niet tot een bepaalde etniciteit behoren, uitgesloten van het staatsburgerschap. Deze mensen slaan op de vlucht. Ook in de voormalige Sovjet-Unie zijn nu zo'n 3 miljoen mensen 'ontworteld' en op zoek naar een nationale staat die hen wel erkent.  

Omdat dit gebeurt op een moment dat het in Europa economisch gezien wat minder goed gaat en daarom minder of geen migranten wil toelaten, escaleert deze migratie- en vluchtbeweging nu in een crisis. De toekomst ziet er wat Zolberg betreft dan ook weinig rooskleurig uit. De economische crisis zal nog lang duren. De Europese landen zullen immigratie uit economische overwegingen nauwelijks toestaan. Slechts uit 'humanitaire' overwegingen zullen quota van groepen uit een aantal landen toegang krijgen.  

Maar centraal staat dat immigratie volledig van bovenaf gecontroleerd wordt en hierdoor zeer beperkt is. Tegelijkertijd is er geen enkele aanwijzing dat de economische en ecologische situatie in de Derde Wereld snel zal verbeteren of dat de gewelddadige conflicten in de wereld zullen afnemen.  

Duurzame ontwikkeling 

De vraag is nu wat we hieraan kunnen doen? Een eerste mogelijkheid die op de conferentie veelvuldig aan de orde kwam, is het stimuleren van een duurzame ontwikkeling in arme landen. Hierbij moet worden opgemerkt dat deze ontwikkeling in eerste instantie alleen maar meer migratiebewegingen op gang brengt, omdat men gemakkelijker kan beschikken over de hiervoor benodigde middelen, zoals geld en vervoer.  

De vraag is of dit een probleem vormt, migranten vertrekken immers naar 'rijkere' gebieden of landen. Deze bewegingen zorgen zo voor een meer gelijke welvaartsverdeling, veel migranten sturen het verdiende geld op naar hun familie 'thuis'. Voor een aantal ontwikkelingslanden vormt dit zelfs de grootste instroom van buitenlandse deviezen. Het probleem van deze migratie bestaat dus vooral in de ogen van het westen. Zij werpen 'dijken' op (terminologie van Zolberg) om deze migranten tegen te houden.  

In een workshop over de "relatie tussen migratie en schuldenproblematiek" werd opgemerkt dat deze migratie ook voor ontwikkelingslanden een probleem is. Een Philippijnse vluchteling wees er op dat het vaak de goed opgeleide mensen zijn die vertrekken. Het betekent een groot verlies van human capital. Volgens de 'visueel' antropologe Lucia Linder, die lange tijd onderzoek heeft gedaan onder migranten uit Ghana, is dit echter maar ten dele waar. Volgens haar komen migranten uit alle lagen van de bevolking. 

De Ghanese migrant Kwaku, de hoofdpersoon van de door Lucia gemaakte documentaire die op het congres werd vertoond, wees er op dat migratie in Ghana heel normaal is. Vrijwel elke familie heeft zowel een huis in de stad als op het platteland, waartussen voortdurend heen en weer wordt gereisd. Het is maar net waar er werk te vinden is. Het laatste decennia breiden veel families hun netwerk uit door ook een huis in het westen te nenem. Veel zonen worden min of meer gedwongen om naar het westen te gaan en daar in korte tijd veel geld te verdienen.  

Kwaku benadrukte dat de meesten dit niet leuk vinden en dat ze weer zo snel mogelijk terug willen. De druk van thuis is echter groot. Hoewel de bedragen die de Ghanezen hier illegaal verdienen schandalig laag zijn, kan van het in Nederland verdiende geld in Ghana vaak een hele familie onderhouden worden en kunnen kleine investeringen worden gedaan in bedrijfjes en handeltjes.  

Hier ligt volgens Kwaku een goed aangrijpingspunt voor duurzame ontwikkeling: het ondersteunen van particuliere initiatieven en coöperaties in Afrikaanse of andere ontwikkelingslanden, dan kunnen de `zonen' gewoon thuis blijven. Hij benadrukte dat het weinig zin heeft om geld aan de regering van Ghana te geven. Deze heeft al het geld dat ze aan hulp heeft gekregen over de balk gesmeten.  

Op dit moment wordt er ook wel direct aan particuliere initiatieven geld gegeven, maar de initiatieven worden volledig gecontroleerd door westerlingen. Op het moment dat de Ghanezen dit in eigen beheer willen nemen, wordt vaak vanuit het westen de geldkraan dichtgedraaid. Kwaku noemt dit niet zonder reden een vorm van `apartheid'.  

In de workshop "arbeidsmigratie en internationale arbeidsdeling" werd benadrukt dat voor een duurzame ontwikkeling het slechten van de handelsbelemmeringen en het opruimen van 'oneerlijke' handel noodzakelijk is. Stichting Opstand wees erop dat de in het westen gevestigde bedrijven ook vragen om arbeidsmigranten.  

Een goed voorbeeld vormen de al dan niet illegale naaiateliers die beantwoorden aan de vraag naar snel wisselende modieuze kleding. Door het stringente immigratiebeleid snijdt Nederland zich ook economisch in de vingers. Ze dwingt dit soort bedrijfjes in de illegaliteit omdat deze niet op een legale manier aan arbeidskrachten kunnen komen. Ook de land- en tuinbouwsector kampt met dit soort problemen.  

Integratie 

Een ander belangrijk punt is de strijd voor integratie van migranten. Wanneer deze immigranten deel gaan uitmaken van een 'nationale' cultuur en daarbij gewoon staatsburger worden, vormen ze geen bedreiging meer en kan dit de voedingsbodem zijn voor een meer open immigratiebeleid. 

De hoogleraar sociologie Abram de Swaan wees hier aan het eind van de dag dan ook op, toen hij schetste hoe de Chinezen, waarvan de meesten in het begin illegaal in Nederland verbleven, nu toch een gerespecteerd deel van onze 'natie' zijn geworden en iets aan onze cultuur hebben toegevoegd. Zij hebben onder andere het goedkoop buiten de deur eten geïntroduceerd. Iets waar andere, voornamelijk Zuideuropese migranten, vruchtbaar op hebben kunnen voortborduren.  

De 'illegale' Chinezen die aanvankelijk zijn begonnen met wat straathandel en restaurants, hebben zich inmiddels ook toegang verschaft tot andere beroepen en sociale klassen. Een belangrijk aspect waar de Swaan in dit verband op wees, is dat deze Chinezen in de eerste plaats voor zichzelf zorgden en buiten de justitiële- en welzijnsarm van de Nederlandse staat bleven. Eigenlijk wist niemand hoeveel Chinezen er nu eigenlijk in Nederland verbleven, omdat achter de muur van een legaal Chinees restaurant vaak talloze 'illegale' Chinezen schuil gingen die een of meerdere jaren in Nederland verbleven.  

Een soortgelijke ontwikkeling zien we nu bij Ghanezen. Door de steeds strengere asielprocedures vragen veel Ghanezen niet eens meer asiel aan. Dit betekent echter niet dat er ook minder Ghanezen Nederland in komen. Velen kiezen ervoor om illegaal in Nederland te verblijven en zijn in grote mate afhankelijk van de hulp van de al in Nederland verblijvende Ghanezen. Deze regelen werk en huisvesting voor de nieuwkomers. 

Toch kun je je afvragen of het Chinese 'succesverhaal' ook voor Ghanezen of andere groepen mogelijk is. De Nederlandse overheid maakt op alle mogelijke manieren duidelijk dat Nederland geen immigratieland is. Vreemdelingen zijn hier niet gewenst, want Nederland is vol.  

Met vol wordt vooral bedoeld dat de verzorgingsstaat overvraagd is: "we kunnen niet nog meer mensen hebben die aanspraak maken op onze sociale voorzieningen". Ook veel mensen die wel asiel aanvragen krijgen geen volledige verblijfsvergunning en zeker geen staatsburgerschap. Ze worden op tal van gebieden uitgesloten van rechten die elke `Nederlander' wel heeft.  

Door te blijven hameren op het feit dat Nederland geen immigratieland is, wordt een goede voedingsbodem voor racisme gekweekt. Van dit racisme maakt de overheid vervolgens weer dankbaar gebruik om haar immigratiebeleid aan te scherpen. Immers, "de autochtone bewoners van de oude wijken hebben er genoeg van".  

Uitgehold 

Tegelijkertijd is er geen enkele reden om te veronderstellen dat de toestroom van vluchtelingen binnenkort zal afnemen. De Ghanezen vormen wat dit betreft een goed voorbeeld. Aangezien de migratie van Ghanezen buiten elke bemiddeling om tot stand is gekomen, valt te verwachten dat ook andere groepen uit Afrika dezelfde weg zullen volgen.  

De Europese overheden wensen deze realiteit echter niet onder ogen te zien. Integendeel, niet alleen wordt immigratie onmogelijk gemaakt, ook de bestaande Conventie van Genève wordt steeds verder uitgehold. De laatste jaren is bijvoorbeeld in het Nederlandse vluchtelingenbeleid de tendens waar te nemen om naast de vluchtelingenstatus (A-status) nieuwe categorieën te creëren met minder rechten dan de vluchtelingen met de A-status.  

Zo kennen we tegenwoordig de 'gedoogden', dit zijn gevluchte mensen die - los van de vraag of ze vluchteling zijn in de zin van het verdrag van Genève - niet naar het land van herkomst kunnen worden teruggestuurd (op grond van artikel 3 van het Europese Verdrag voor de Rechten van de Mens, EVRM) omdat de situatie in het land van herkomst te slecht is. Gedoogden krijgen in de nieuwe Vreemdelingenwet een "voorwaardelijke vergunning tot verblijf", hetgeen betekent dat hun verzoek tot politiek asiel niet in behandeling wordt genomen.  

Een andere nieuwe categorie vormen de ontheemden. Deze categorie is ingevoerd toen Nederland (en andere Europese landen) te maken kregen met groepen oorlogsvluchtelingen uit het voormalige Joegoslavië. Ook zij worden niet als vluchteling erkend. Inmiddels hebben de meeste Joegoslavische ontheemden wel de vluchtelingenstatus gekregen.  

Door deze nieuwe categorieën wordt het Verdrag van Genève verder uitgehold. Genève wordt restrictief geïnterpreteerd, door slechts diáŠá mensen vluchteling te noemen die individueel aan vervolging hebben bloot gestaan, terwijl het verdrag wel degelijk een groepsbenadering niet uitsluit.  

Verruiming 

In de werkgroep "Wie is vluchteling", vroeg men zich af of het gezien de politieke realiteit wel verstandig is om te pleiten voor het uitbreiden van de vluchtelingendefinitie met nieuwe categorieën als oorlogs-, economische- en ecologische vluchtelingen.

In plaats daarvan lijkt het op dit moment strategischer om zich te richten op het creëren van meer ruimte binnen de bestaande internationaal-rechtelijke kaders. Het Europees Parlement heeft immers al in 1987 geprobeerd het Verdrag van Genève uit te breiden in de zin van de definitie die wordt gehanteerd door de Organisatie van Afrikaanse Eenheid (OAE). In deze definitie staat het vluchtelingenschap van oorlogsvluchtelingen buiten twijfel. De betreffende resolutie is echter nooit geïmplementeerd.  

In de werkgroep kwam men al snel tot de conclusie dat uitbreiding op dit moment niet reëel is. Maar ten aanzien van oorlogsvluchtelingen is dit volgens de meeste juristen ook helemaal niet nodig, mits de individualiseringstendens van de vluchtelingendefinitie wordt gekeerd.  

Nu is het zo dat het collectieve geweld of de geweldsdreiging die bijvoorbeeld Koerden, Tamils en Eritreeërs ondervinden, hen niet als vluchteling kwalificeert. Slechts indien zij kunnen aantonen dat "de aandacht van de autoriteiten in het bijzonder op hen gericht is geweest" komen zij voor vluchtelingenschap in aanmerking. Dit komt er in de praktijk op neer dat slechts degene, die leidend of vooraanstaand is in één van de verzetsbewegingen, als vluchteling wordt erkend, maar de massa van Tamils, Koerden, Eritreeërs niet.  

Dit is echter strijdig met "geest" van het Verdrag van Genève. Toegepast op de jaren dertig zouden de joden uit Nazi-Duitsland ª op enkele leidende figuren na - opnieuw geen vluchteling zijn en weer worden teruggestuurd. Zoals eerder gezegd, is juist met het voorbeeld van de niet-erkende joodse vluchtelingen voor ogen het Verdrag opgesteld.  

Naast het terugdringen van de individualiseringstendens is er nog een ander mogelijkheid, namelijk artikel 3 van het EVRM. Op grond van dit artikel kan niemand worden "onderworpen aan folteringen noch aan onmenselijke behandelingen of straffen". Uitzetting naar een land waar foltering, onmenselijke of vernederende behandeling dreigt, komt neer op foltering. Onmenselijke of vernederende behandeling door de uitzettende staat en is dan ook verboden. Mensen die niet onder de vluchtelingenstatus vallen in de zin van Gen1eve, kunnen door te wijzen op de onmenselijke leefsituatie in eigen land alsnog erkend of gedoogd worden.  

Op dit moment is het nog onduidelijk welke werkelijke bescherming dit art. 3 EVRM kan bieden. Dit zal de komende jaren door jurisprudentie van Hof en Commissie moeten worden afgebakend. Volgens de vluchtelingenadvocaten Roel Fernhout en Arie van Driel hebben de advocatuur en de hulpverleningsorganisaties hierin een grote taak door het zorgvuldig en strategisch aandragen van zaken. Van Driel heeft daarom meegewerkt aan de ontwikkeling van een cursus vluchtelingenrecht voor hulpverleners, omdat juist het optekenen van het eerste verhaal van de vluchteling van groot belang is. 

Maar ook wanneer de individualiseringstendens wordt teruggedrongen en artikel 3 EVRM succesvol gaat werken, blijven er grote groepen vluchtelingen over die buiten de boot vallen. Mensen die vluchten omdat hun omgeving door een ecologische ramp is getroffen en mensen die voortdurend in armoede leven en op zoek geen naar een beter leven, worden door geen enkel internationaal verdrag als vluchteling erkent. Van Driel gaf aan dat hij, als advocaat, ook weinig voor hen kon doen. 

Hoe verder? 

Dit dilemma kwam op deze dag voortdurend naar voren. De Europese regeringen zijn voortvarend bezig met het harmoniseren van hun beleid ten aanzien van de te verwachten migranten en vluchtelingen. Dit vertaalt zich concreet in nog strengere wetgeving en uitholling van het recht op asiel. De Nederlandse regering doet alsof zij daar niets aan kan doen. Wanneer zij niet meedoet raakt de eenwording van Europa in het slop. Tegelijkertijd vinden vluchtelingen toch voortdurend mogelijkheden om door de gaten in Fort Europa heen te glippen.  

De Swaan pleitte daarom aan het eind van de dag voor een pragmatische houding. Laat akkoorden als die van Schengen voor wat ze zijn. Onderteken ze gewoon en maak je niet al te druk om het naleven ervan, net zoals bij het Nederlandse drugsbeleid. De Swaan heeft blijkbaar nog enig vertrouwen in de Nederlandse overheid. 

Hij zou beter moeten weten: het huidige beleid ten aanzien van illegalen belooft weinig goeds. De loketten van overheidsinstanties worden voor de illegaal gesloten: geen recht op huursubsidie, geen sofinummer en dus geen (legaal) werk, geen kinderbijslag. Tegelijkertijd wordt de controle opgevoerd en daarmee het aantal arrestaties van illegalen.  

De organisatoren van de conferentie willen deze ontwikkeling keren. Deze bijeenkomst vormde een eerste aanzet om meer aandacht te vragen voor de achtergronden van migratie. Het is de bedoeling om, met het oog op de landelijke en Europese verkiezingen volgend jaar, een brede maatschappelijke discussie over dit onderwerp aan te zwengelen. De discussie moet zich verplaatsen van "hoe hou ik die vluchtelingen buiten de deur" naar "waarom vluchten mensen en hoe kunnen we hier daar wat aan doen".  

Op wat voor manier men deze discussie wil aan zwengelen, is nog niet helemaal duidelijk. Men wil eerst kijken in hoeverre men zich kan aansluiten bij andere initiatieven die er zijn op dit terrein. Ondertussen kan iedereen door het (financieel) ondersteunen van particuliere initiatieven in arme landen, het pleiten voor ontwapeningprogramma's (overal op de wereld), het begeleiden en helpen van illegale vluchtelingen en het aan de kaak stellen van racisme een hoop doen.  

Freek Kallenberg
(met dank aan Tiba) 

1. "Vluchten voor Geweld" werd eerder uitgebreid besproken in NN nummer 115 van 23 juli '93.