Naar archief

UIT: NN #115 van 23 juli 1992   

Vluchten voor geweld 

Een analyse van het vluchtelingenvraagstuk 

Kort geleden is het boek 'Vluchten voor Geweld', uitgekomen, de Nederlandse vertaling van een in 1989 in de VS verschenen boek over vluchtelingen van A. Zolberg in samenwerking met A. Suhrke en S. Aguayo. Het boek is, volgens eigen zeggen, een poging om een alomvattende verklaring op theoretische grondslag te geven voor het vluchtelingenprobleem. Het probeert tot een kritischer en realistischer begrip te komen van het verschijnsel vluchteling. Hoewel het eerste misschien wat overambitieus is, geeft het boek wel een kader waarbinnen het vluchtelingenprobleem van een nieuw gezichtspunt bekeken kan worden. Het volgend stuk is een poging om het geheel samen te vatten. 

Het grote aantal vluchtelingen dat sinds 1970 uit de Derde Wereld komt, baart de rijke geïndustrialiseerde landen van het Noorden (die van nu af aan met 'het Noorden' aangeduid zullen worden) grote zorgen. Vooral het feit dat er in toenemende mate een beroep op de rijke landen in het Noorden wordt gedaan, lijkt een bedreiging. Zonder uitzondering zijn de rijke landen bezig om de poorten af te grendelen.  

Tegelijkertijd blijft financiële ondersteuning aan de landen die wel met de opvang opgezadeld worden, vaak buurlanden van de vluchtelingenlanden, tekort schieten. Hoewel internationale migratie al lang onderwerp is van analyse en theorievorming, wordt de vluchtelingenstroom meestal als het gevolg van onvoorspelbare binnenlandse gebeurtenissen gezien, waar weinig of geen greep op is, de overheersende zal blijken te zijn. 

Geschiedenis 

In het eerste deel van het boek wordt een schets gegeven van het totstandkomen van de vluchtelingendefinitie die wij vandaag kennen. Tot aan de Eerste Wereldoorlog was het overgrote deel vluchtelingen van het klassieke type. In de zestiende en zeventiende eeuw waren er voornamelijk religieuze vluchtelingen die vluchtten omdat ze met vervolging bedreigd werden, daar ze de vrijheid wilden hun eigen godsdienst te belijden. Later ging het meer om de vrees voor vervolging vanwege politieke overtuiging. In de loop van de negentiende eeuw met zijn politieke bewegingen en talloze opstanden werd het verschijnsel vluchteling steeds gewoner. Omdat de Noord-Amerikaanse grenzen nog min of meer open waren, konden velen zonder speciale status te hoeven claimen, daar hun toevlucht zoeken. 

Met de Eerste Wereldoorlog verscheen, naast de vluchtenden voor het oorlogsgeweld, een nieuw type vluchteling. Het uiteenvallen van een aantal grote rijken leidde tot de stichting van nieuwe staten die er allemaal naar streefden 'naties' te worden. De nationale identiteit werd op het idee van gemeenschappelijke afkomst en 'bloedverwantschap' gebaseerd en werd opgebouwd over de ruggen van de minderheden. Deze bevonden zich binnen de grenzen van een staat van een andere etnische groep. In meerdere landen eiste de natievorming een 'ontmenging van volkeren' die meestal met geweld werd afgedwongen, hoewel soms bevolkingsgroepen tegen elkaar uitgewisseld werden. Anders dan voorheen werden de vluchtelingen die hieruit voortkwamen niet vervolgd om wat ze geloofden, maar vanwege hun afkomst. 

In 1926 waren er bijna 10 miljoen vluchtelingen in Europa. Veel staten wierpen allerlei blokkades op en ook de VS vaardigden steeds strengere immigratieverboden uit. Tegen deze achtergrond ontstond vanuit de Volkenbond een gespecialiseerder stelsel van hulp aan vluchtelingen. Hulp aan en opvang van vluchtelingen werd per land van herkomst bepaald. Terwijl de bestaande stromen weggewerkt werden, ontstonden er door het oprukkende fascisme nieuwe stromen en de Tweede Wereldoorlog zorgde natuurlijk ook voor tientallen miljoenen Vluchtelingen in Europa.  

In 1949 werd de Hoge Commissaris voor de Vluchtelingen van de VN opgericht (de UNHCR) die wij vandaag de dag kennen. Een jaar lang werd er druk gedebatteerd over het mandaat van de organisatie. Uiteindelijk werd er gekozen voor een universele benadering. Deze hield een abstracte definitie in die overal en in alle gevallen op elk individu getoetst kon worden. Tot dan had de collectieve aanpak de boventoon gevoerd, hetgeen betekende dat per land bekeken werd of vluchtelingen die ervandaan kwamen, werden opgevangen.  

In 1951 werd het vluchtelingenverdrag opgesteld (de conventie van Genève) waarbij de meerderheid van staten nu is aangesloten. Dit hield in dat een 'gegronde vrees voor vervolging vanwege ras, godsdienst, nationaliteit, politieke overtuiging of het behoren tot een bepaalde sociale groep' de grond benadering (vanuit het Noorden) is er één die de oorzaak van de vluchtelingenstromen in het binnenland plaatst.  

Door te stellen dat ook de vluchtelingenstromen veroorzaakt worden door aanwijsbare sociale factoren die niet alleen een bepaald patroon volgen maar ook direct verband houden met de geschiedenis (in veel gevallen met name de koloniale erfenis) en de internationale machtsverdeling van vandaag, spelen de schrijvers de bal terug naar het Noorden. 

Hoewel de algemene uitkomst van het debat in de VN vanaf 1980 over 'onderliggende oorzaken' ook de verantwoordelijkheid bij het Noorden legde, werd daar volgens de schrijvers de fout gemaakt om de onderliggende en de directe oorzaken te veel met elkaar te verwarren. Stellen dat het vluchtelingenprobleem door armoede veroorzaakt wordt en uiteindelijk alleen door een nieuwe wereldorde opgelost kan worden is misschien waar, maar leidt tot machteloosheid en onwil om de problemen aan te pakken. Het is ook niet zo dat mensen enkel door armoede op de vlucht slaan, maar juist door de verschillende konfliktsituaties die eruit voortvloeien. Deze kunnen geanalyseerd en beoordeeld worden om naar een beter beleid toe te werken dat afhankelijk van de situatie konfliktverminderend of op opvang of oorzaakbestrijding gericht is. 

Wie is een vluchteling? 

Door het boek heen komt de vraag aan de orde wie nu eigenlijk een vluchteling is. Omdat de benaming vluchteling een voorkeursbehandeling zou implicereren, is het belangrijk dat het begrip goed gedefinieerd is. Zoals iedereen die met vluchtelingen werkt weet, is de verwarring groot. Aan de ene kant is er de juridische definitie zoals die door de VN en het vluchtelingenverdrag van Genève is vastgelegd, maar die door ieder land weer anders geïnterpreteerd wordt, al te vaak afhankelijk van het aantal vluchtelingen dat men toe wenst te laten. Hiernaast is deze definitie door de Afrikaanse landen uitgebreid naar een grotere groep, die door de UNHCR, de vluchtelingenorganisatie van de VN, ook als vluchtelingen geholpen wordt. Deze groep wordt door de meeste westerse landen niet erkend, hoewel een klein deel op humanitaire gronden toegelaten of tijdelijk gedoogd wordt.  

In de volksmond is, wat vaak in de media tot uiting komt logisch genoeg, iedereen die vlucht een vluchteling. Maar tegelijkertijd wint het idee steeds meer terrein dat een groot deel van de vluchtelingen economisch en dus impliciet 'nep' -vluchteling is. Wat dit betreft is de nadruk die de VN de laatste jaren legt op armoede als onderliggende oorzaak van de vluchtelingenstromen, niet erg gelukkig. Hiermee wordt de indruk gewekt dat veel vluchtelingen inderdaad 'economische' vluchtelingen zijn.  

De schrijvers stellen in het boek dat er vaak een combinatie van uiteenlopende factoren tot een vlucht bijdragen, dat mensen zelden om de simpele reden van armoede vluchten (meestal zijn het juist de armsten die het laatste vluchten) en dat in de praktijk bijna elke vlucht waarin extreme armoede een rol speelt, ook een vlucht voor de een of andere vorm van geweld werd waarop men vluchtelingenstatus kon aanvragen. 

De huidige 'crisis' 

Al gauw bleek dat deze formulering grote groepen vluchtelingen die in grote nood verkeerden uitsloot en niet strookte met de ervaring van veel Derde Wereldlanden. Hoewel de Derde Wereld in de jaren vijftig enorm veel vluchtelingen leverde, lukte het de meeste, op de Palestijnen na, gauw een nieuwe woonplaats te vinden in het gebied van waar ze vandaan kwamen. Maar begin jaren zestig veranderde deze situatie met de gewelddadigheden, waarmee in meerdere plaatsen de strijd om de dekolonisatie gepaard ging. Hoewel zij niet onder het officiële mandaat vielen, besloot de UNHCR onder het verzamelbegrip 'goede diensten' de verantwoordelijkheid op zich te nemen voor bevolkingsgroepen, die door nationale bevrijdingsoorlogen en hun nasleep ontheemd waren geraakt. 

Men ging ervan uit dat het om eenmalige stromen ging, die na de dekolonisatie tot stilstand zouden komen. Nadat de nationalisten de macht overnamen, keerden de meeste vluchtelingen inderdaad snel naar huis terug. De vluchtende kolonisten en hun inheemse helpers konden zonder problemen in de moederlanden geherhuisvest worden.  

Maar vaak bleek nationale bevrijding niet het eind maar juist het begin van de problemen. Juist door de vorming van nieuwe staten laaiden etnische konflikten op en juist door de aard van de machtsoverdracht die in veel plaatsen de rol van de nieuwe staten als bv goedkope grondstoffenleveranciers voor het Noorden bestendigden, werd de grondslag gelegd voor overheersing, repressie en sociale konflikten. Onderdrukte minderheden, langdurige burgeroorlogen met afscheidingsbewegingen en autoritaire regimes met een kleine elite die de bevolking uitzuigt, liggen aan veel vluchtelingenstromen ten grondslag. 

Van de acht concentratiegebieden van vluchtelingen in de wereld vandaag (allemaal gebieden in de Derde Wereld waar zich veel kampen en veel vluchtelingen bevinden, kunnen er vijf geheel of gedeeltelijk tot revolutionaire konflikten worden herleid. 

De gewelddadigheden waarmee pogingen tot revoluties en geslaagde revoluties gepaard gaan, en die vaak pogingen tot contrarevoluties uitlokken, brengen altijd grote vluchtelingenstromen op gang. Heden ten dage des te sneller door aan de ene kant het nog verwoestender effect van moderne wapens en de betere vervoersmogelijkheden aan de andere kant. Na het vertrek van de vroegere heersende klasse, brengen de ontberingen van een wederopbouw, vooral in een vijandig internationaal klimaat, de tweede uitstroom op gang. 

Aan de andere kant kan het uitblijven van een revolutie ook ontelbare vluchtelingen betekenen. Bewegingen voor politieke en sociale veranderingen, of zelfs louter angst er voor, geven vaak aanleiding tot repressieve voorzorgsmaatregelen die voor een uitstroom zorgen. En revolutie is maar één mogelijk antwoord op onderdrukking. Stemmen met je voeten, maken dat je wegkomt is een ander. 

Preventie of oorzaakbestrijding 

Gelukkig wordt er in het boek, na de opsomming van alle mogelijke oorzaken die vluchtelingenstromen teweeg kunnen brengen, op de vraag ingegaan of preventie een optie mag zijn. Er is een verschil tussen oorzaakbestrijding en preventie. Oorzaakbestrijding zou kunnen betekenen dat de onderliggende oorzaken van sociale onrechtvaardigheid weggenomen worden. Dit zal realistisch gezien echter niet gauw gebeuren en pogingen daartoe die op korte termijn van bovenaf opgelegd worden, kunnen zelfs een averechtse uitwerking hebben, omdat ze bijv. een ongelijke ontwikkeling in de hand werken. Preventie kan een heel normatief en conservatief karakter hebben. 

Soms kan een vluchtelingenstroom het onvermijdelijke nevenprodukt zijn van een noodzakelijke maatschappelijke verandering. De schrijvers verwijten de vluchtelingenorganisaties, die vaak bezorgdheid uiten over de mogelijkheid dat konflikten vluchtelingen zullen voortbrengen, dat ze zich hierop blindstaren zonder betrokken te willen zijn bij het veel grotere weefsel van leed en vooruitgang waar de vluchtenden maar een onderdeel van zijn. Preventie kan neerkomen op het stabiliseren van een onderdrukkende orde (wat op den duur alleen maar tot meer vluchtelingen kan leiden) of zelfs het voorkomen dat vluchtelingen weg kunnen komen.  

In het verleden heeft het afsnijden van alle vluchtroutes, tot massale bloedbaden en genocide geleid. De Armeniërs, de joden en de Ibo's in de burgeroorlog van Biafra zijn hier voorbeelden van. De schrijvers raden dus een achterdochtige houding aan wanneer het Noorden de vluchtelingenstromen zegt te willen voorkomen. Ook omdat deze interesse waarschijnlijk mede voortkomt uit de extreme onwil om iets aan opvang te doen en/of de angst om zelf 'overspoeld' te worden. 

Ook al is het schrijnend dat er vaak een vluchtelingencrisis nodig is om te overtuigen dat een bepaalde situatie onhoudbaar is, kan dit wel gebruikt worden om veranderingen af te dwingen. Hoewel de schrijvers voorzichtigheid aanraden, stellen ze toch een aantal konfliktverminderende benaderingen voor die in elke situatie bekeken moeten worden binnen het bredere kader van wat een rechtvaardige en wenselijke ontwikkeling zou kunnen zijn. Ook al is een konflikt dat een vluchtelingenstroom, voortbrengt misschien onvermijdelijk en op de lange termijn positief, hoeft het zich niet nodeloos jarenlang voort te slepen. 

Vaak moet er geaccepteerd worden dat alle strategieën een bepaalde mate van menselijk leed met zich meebrengen. Toch zijn er ook hele duidelijke voorbeelden van konfliktvermindering zoals stopzetting van steun aan de contra's, verplichte sancties tegen Zuid-Afrika, een zelfstandig Namibië. 

Discriminatie 

Maar omdat geen enkele aanpak een poging mag zijn om vluchtelingen te voorkomen, blijft hoe dan ook het probleem hoe de stroom het beste te verwerken. Het is vooral op dit punt dat het Noorden aangesproken dient te worden. De schrijvers halen uit hun analyse drie type vluchtelingen: te weten de klassieke vluchteling, die de andersdenkende aktivist is; de vervolgde vluchteling die als mikpunt van gewelddadige akties is gekozen; het slachtoffer die toevallig in een gevechtszone terechtgekomen is of aan algemeen maatschappelijk geweid blootgesteld is.  

Wat zij gemeen hebben is een vrees voor direct geweld, hierin dienen zij gelijk behandeld te worden. Internationaal zijn deze drie ook tot op zekere hoogte erkend. De eerste twee zijn in de VN definitie opgenomen, maar het slachtoffer komt daarin niet aan bod. Maar het mandaat van de UNHCR is uitgebreid om deze groep te kunnen helpen en in Afrika en Latijns-Amerika zijn wetten aangepast om ook de zuivere slachtoffers te kunnen erkennen. 

Door het restrictief beleid in het Noorden daarentegen is het verkrijgen van asiel voor deze laatste groep meestal onmogelijk. Historisch gezien klopt dit niet want slachtoffers werden vroeger in de praktijk in' Europa wel erkend. Overigens is deze laatste groep geen randverschijnsel, maar omvat een groot deel van de vluchtelingen in de Derde Wereld van vandaag. 

Hoewel in meerdere landen in het Noorden er een beleid ontstaan is waardoor vluchtelingen uit déze groep soms een verblijfsvergunning op humanitaire gronden kunnen krijgen, tijdelijk gedoogd of gewoon niet uitgezet worden, geldt dit nooit voor de hele groep en is hun situatie vaak uiterst wankel, onzeker en veelal rechteloos. Volgens de schrijvers getuigen de restrictieve tendensen van het Noord-Amerikaanse en Europese vluchtelingenbeleid, waardoor deze laatste groep geen kans op asiel maakt, van discriminatie op grond van ras en politieke overtuiging. Aangezien ze het duidelijkst zijn als het om spontane asielzoekers van niet-Europese afkomst uit niet-communistische landen gaat. 

Demystificatie  

Dit laatste sluit aan bij het pleidooi van de schrijvers voor een demystificatie en politisering van het vluchtelingenbeleid. Volgens hen is door het streven naar een universele definitie van wie een vluchteling is, de nadruk te veel op de humanitaire aspekten van het beleid komen te liggen.  

Omdat de grootste vluchtelingenorganisatie, de UNHCR, volledig afhankelijk van subsidies van lidstaten is, heeft zij er ook alle belang bij om de politieke motieven en consequenties van het beleid niet te belichten. In feite is het beleid van het begin af aan een politiek instrument geweest, voornamelijk gebruikt in het kader van de Koude Oorlog tegen communistische landen. De VS leverden bijvoorbeeld Cubaanse vluchtelingen wapens voor hun contrarevolutionaire expedities en probeerden in Vietnam zelfs vluchtelingen te 'kweken'.  

Hoewel humanitaire overwegingen en bijvoorbeeld binnenlandse druk ook van invloed kunnen zijn, speelt de buitenlandse politiek altijd een rol in het vluchtelingenbeleid van een staat. Het verlenen van asiel heeft ook altijd politieke implicaties omdat het een daad van solidariteit of medeleven is. Omgekeerd heeft natuurlijk ook het afwijzen van vluchtelingen politieke betekenis. 

Een grotere bewustwording van de mystificatie moet de basis zijn voor een openbaar debat en een rationeel vluchtelingenbeleid. Er moet erkend worden dat het bestaan van vluchtelingen los staat van de juridische erkenning; dat er legale en illegale vluchtelingen zijn en misschien wel groepen die als vluchtelingen bekend en erkend staan, die de term en de behandeling helemaal niet verdienen. Duidelijke voorbeelden van deze tijd zijn de al genoemde opvang van en steun aan de Cubaanse ballingen en Nicaraguaanse contra's. In de VS is de situatie zo op de spits gedreven dat vrijwilligersorganisaties gedwongen werden om te kiezen óf voor vluchtelingen van 'rechts' of van 'links'. 

Maar hoewel voor vrijwilligersgroepen het kiezen voor bepaalde groepen vluchtelingen om bewuste, partijdige, politieke redenen een positieve ontwikkeling kan zijn, zou het een ramp zijn als er door individuele staten van de universele definitie afgestapt zou worden. Wat er nodig is, is een nieuwe definitie die vluchtelingen én met individuele, én met collectieve motieven gelijkwaardig erkent. 

Uit vrees voor geweld 

De schrijvers stellen dat de nabijheid en hevigheid van levensbedreigend geweld het belangrijkste classificatieprincipe moet zijn. Leven betekent niet alleen het biologische maar ook sociale bestaan en de voorwaarden om in leven te kunnen blijven. Burgers in gevechtszones, personen die een waarschijnlijk doelwit vormen van doodseskaders en pogroms, politieke gevangenen die met martelingen worden bedreigd enz., zouden bijzondere prioriteit moeten krijgen. Een verbod op culturele uitingen bijvoorbeeld zou, tenzij het met levensbedreigend geweld gepaard zou gaan, onderaan de lijst moeten komen. 

Met een op geweld gebaseerde definitie zou de vluchtelingenpopulatie een andere samenstelling krijgen. Volgens deze criteria zou erkend worden, dat de meeste Salvadorianen en veel Haïtianen voor levensbedreigend geweld zijn gevlucht, terwijl de meeste Cubanen dat niet zijn (Het beleid van de VS heeft hier altijd lijnrecht tegenover gestaan). 

Ook situaties waarin de economische voorwaarden om in het levensonderhoud te voorzien plotseling wegvallen, zouden als levensbedreigend beschouwd moeten worden. Inclusief de slachtoffers van structureel geweld die systematisch tot op de rand van de hongerdood worden geduwd en van hongersnoden. Bovendien hebben de meeste vluchtelingen die uit dit soort omstandigheden wegvluchten ook met geweld in de vorm van burgeroorlog of staatsterreur te maken, die de situatie dermate verergerd hebben dat vluchten de enige mogelijkheid is. 

De tegenwerping uit het Noorden dat de opvang van deze groepen volstrekt onrealistisch is (omdat het dan om nog veel meer mensen zou gaan) lijkt ongegrond; de meeste slachtoffers van dit soort rampen blijven in eigen land of in buurlanden steken, waar ze nu toch zitten. De enige groep die nu hoogst zelden aanspraak op de vluchtelingenstatus maakt (omdat ze niet aan de definitie voldoet) maar er wel voor in aanmerking zou kunnen komen, zijn de slachtoffers van structureel geweld. Zij zouden eindelijk een kans krijgen om een beroep op de internationale gemeenschap te doen.  

Omdat de definitie niet uitgebreid zou worden naar 'internationale migranten', zou er geen angst behoeven te zijn dat ook deze groep zou proberen de vluchtelingenstatus te claimen. Net zo min als dat, in tegenstellingen tot wat velen beweren, nu gebeurt. Wel zou een erkenning van de al eerdergenoemde groepen betekenen dat het Noorden tot een veel grotere financiële bijdrage in de kosten verplicht zou worden, die de enorme last van de landen die wel met de opvang opgescheept worden enigszins zou kunnen verlichten. 

Nawoord 

Het boek 'Vluchten voor geweld' is voor iedereen die zich met vluchtelingen bezighoudt of erover nadenkt aan te raden. Een beknopt maar degelijk stuk geschiedenis en overzicht van alle problemen die mensen op de vlucht doen slaan. Een goede zaak dat er een boek is dat ingaat op de diskussie over politieke en economische vluchtelingen. In plaats van tegen de beweringen in te gaan dat veel vluchtelingen om economische redenen zijn gevlucht, wordt er steeds meer door vluchtelingengroepen en wel menende sympathisanten geroepen dat er geen onderscheid gemaakt kan worden. Dat economische vluchtelingen even veel rechten hebben, dat de economische situatie altijd politiek bepaald is, enz.  

Zonder dit tegen te willen spreken, vind ik deze benadering niet altijd even gelukkig. Hoewel vluchtelingen er wel door verdedigd worden, wordt de bewering dat velen zuiver om economische redenen vluchten, hierdoor alleen maar bevestigd in plaats van tegen te gaan. En wordt hetzelfde niet kloppende beeld van de meeste vluchtelingen gegeven. 

Ook goed om een keer wat te lezen over het als vluchtelingengroep mee laten wegen van je eigen politieke keuze t.o.v. welke vluchtelingen je wel en niet prioriteit geeft. Iets dat wel regelmatig gebeurt, maar vaak een heet hangijzer is en moeilijk bespreekbaar kan zijn. Jammer dat het stuk over etnische konflikten ondanks de inleiding toch de oorzaken voornamelijk aan binnenlandse faktoren leek te wijten. Bijna nergens is wat terug te vinden over manipulatie of opgelegde strukturen van buitenaf.  

Veel konflikten worden aan etniciteit 'toegeschreven', hetgeen impliceert dat dit vaak onterecht gebeurt. Maar vervolgens worden etnische en sociale konflikten apart behandeld, alsof deze niet vaak door elkaar lopen. In het stuk over gemeenschapskonflikten blijven en de binnenlandse én de internationale machtsfaktoren onderbelicht en wordt er te veel een beeld geschetst van zuiver om afkomst of godsdienst rivaliserende groepen. 

En als laatste: jammer dat er ondanks jarenlange discussies in de VN en andere instellingen sekse-specifiek en seksueel geweid als vluchtmotieven helemaal niet genoemd worden. Aangezien een meerderheid van alle vluchtelingen vrouw is, waarvan een aanzienlijk deel juist met deze vormen van geweld te maken heeft, is dit nog vreemder. Het is te hopen dat deze vormen van geweid tegen vrouwen, in ieder geval in vele gevallen, onder levensbedreigend geweld zouden kunnen vallen. Misschien is dat zo vanzelfsprekend dat het niet genoemd hoeft te worden. Maar het is ook niet ondenkbaar dat wat dat betreft dezelfde strijd als met de huidige definitie aangegaan zou moeten worden. 

Steunpunt Vluchtelingen de Pijp 

Dit steunpunt bestaat uit een groep mensen die praktische hulp geeft aan vluchtelingen die door justitie afgegeven zijn en niet meer door de officiële instanties (kunnen) worden.  

Vluchten voor Geweld - Een analyse van het vluchtelingenvraagstuk. Door Aristide R. Zolberg, Astri Suhrke, Sergio Aguayo. Uitgeverij SUA.

Naar boven
Naar overzicht dit nummer
Naar Jaargang 1992